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《大气污染防治法》修订应细化深化

  • 发布时间:2015-06-03 01:05:25  来源:经济参考报  作者:常纪文  责任编辑:罗伯特

  ●修订《大气污染防治法》的工作应该做好,使之成为史上最严《环境保护法》的细化、深化和超越。

  ●这次修改《大气污染防治法》,既要体现修改的必要性和针对性,又要体现环境保护的时代性和特色性,才能实现十八届三中全会提出的“用制度保护生态环境”目的。

  去年 9月,国务院法制办公室公布了《大气污染防治法》修订草案征求意见稿,向全社会公开征求修改意见。如何与《环境保护法》相衔接,并体现当下环境保护的时代性和特色性,这次《大气污染防治法》的修改中,有一些问题值得我们予以重视。

  防治策略的规定应作调整

  《大气污染防治法》(修订草案)的防治策略(修订草案第2条)存在如下两个方面的问题,需要解决。

  一是有必要明确提出“多规合一”。

  草案中“应当坚持规划先行”,可改为“应当坚持空间管控、多规合一,坚持规划先行”,强调国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地开发利用规划和环境保护规划合一,形成一张蓝图,把环境因素作为区域开发和利用的约束性因素。

  多个规划如果不强制性合一或者相互融合,把环境要求揉到其他规划之中,环境保护规划永远是橡皮图章,环境保护工作永远被动。习总书记在2013年12月在中央城镇化工作会议上发表重要讲话时也强调“多规合一”,一张蓝图干到底。本修订草案第66条规定的“编制可能对国家大气污染防治重点区域的大气环境造成严重污染的有关工业园区、开发区、区域产业和发展等规划,规划编制机关应当与重点区域内有关省、自治区、直辖市人民政府或者有关部门会商,会商意见及其采纳情况作为该规划环境影响评价文件审查以及规划审批的重要依据”,也强调了多规合一和规划环境影响评估,但是不明确,有必要明确提出“多规合一”。

  二是建议围绕空气质量目标管理和实际大气环境容量、实时排放流量控制相结合的模式开展管制。

  总量控制指标的分配按年分配,没有考虑大气环境的实时质量、实时容量和大气污染物的实时排放流量。为此,可以考虑建立动态的、细化符合大气环境实时管理的排污许可证管理制度。为此,建议在修订草案第2条“推行区域大气污染联合防治”之后加上“采取空气质量目标管理和实际大气环境容量、实时排放流量控制相结合的方式”。

  “行动计划”的地位要予以明确

  本修订草案第3条专门规定了规划制度, 第62规定:“国务院环境保护主管部门会同国务院有关部门、国家大气污染防治重点区域内有关省、自治区、直辖市人民政府,根据重点区域经济社会发展和大气环境承载能力,制定重点区域大气污染联合防治行动计划”,提到了行动计划。

  目前,针对大气污染防治国务院制定了“大气污染防治行动计划”,针对水污染防治国务院制定了“水污染防治行动计划”。关于行动计划的性质以及行动计划与法律、规划的关系,学界的争议目前很大,国内环境规划界于2015年4月就曾在微信群中进行激烈的争论。如果说行动计划属于规划,它们却有考核和追责的规定,又不像规划;如果说是行政法规性文件,而它们又主要是工作部署。而且这些行动计划与现行环境保护规划和大气、水等领域的专项规划又有重复和冲突的地方。

  因此,急需在《大气污染防治法》里把它们的关系理顺。否则,《大气污染防治法》的部分条款在实施中可能被架空。

  监管体制的补充和创新

  在我国,环境保护坚持政府主导和政府负责,因此建立科学、有效的监管体制是环境保护措施得以实施、环境保护目标得以实现的重要保证。《大气污染防治法》(修订草案)的监管体制(修订草案第5条)存在如下四个方面的问题,需要解决。

  一是大气污染防治措施,应当包括大气污染与人体健康的关系监测、研究,包括环境基准的研究和制定,包括疾病的诊治等,这些都和卫生部门有关系,而修订草案中没有明确规定,建议把卫生部门的职责补上。

  二是增加地方政府规定部门职责及其考核的内容。“水十条”在每个工作任务的后面,都加了一个括号,规定哪个部门负责,哪个部门参与,这样为考核和追责奠定了职责基础。《大气污染防治法》修订草案第5条管理体制可以借鉴此经验,规定“地方人民政府应当结合法律法规的要求和国务院、地方上级人民政府大气污染防治的工作部署,修订‘三定’方案,规定牵头部门和参与部门,细化各自的职责和考核指标”。

  三是规定经济综合主管部门的职责。宏观调控对解决目前的区域性大气污染至关重要,所以既应考虑污染具体监管的体制建设,还应考虑宏观调控的体制建设,如产业结构、产业布局方面的职责,由谁行使?事实上,行使监管职责的部门有三类:一类是行政综合协调的环境保护部门;一类是直接监管污染防治的各部门;还有一类是行使宏观调控职责的经济综合主管部门。所以,有必要补上。

  四是环境监测数据。无论是环境质量监测数据还是污染源排放数据,以前都存在不同程度的造假现象。为保证监测数据的准确、可靠和可比性,建议由国家投资建设独立的不属于环境保护部门的国家环境质量监测网络,并统一发布全国大气环境质量状况信息。

  联防联控制度的法律创新

  区域大气污染问题的解决需要联合防治。如何细化联合防治的体制制度和机制、区分各自的责任、开展区域监督,在中国缺乏经验,需要认真思考。在重点区域大气污染联合防治(修订草案第五章)的体制制度和机制方面,《大气污染防治法》(修订草案)存在如下三个方面的问题,需要按照促进区域协同发展的要求,予以解决:

  一是源解析是弄清各区域污染底数、分清区域污染责任的基础性工作。没有源解析,谈区域大气污染联合防治,是不公平和科学的。为此应把这项工作纳入地方政府的重要基础工作,要求摸清各区域内的总体排放底数和各区域的排放底数,分清各区域的减排义务,以明确各区域的减排责任,强化各区域的行政监管和区域生态补偿责任。

  二是跨区域的大气污染防治体制和机制规定不足,建议增加以下内容:“跨区域的大气污染防治工作,由共同的上级人民政府统一指导、协调和监督,必要时建立区域大气环境保护机构,统筹协调区域内大气污染防治工作。”在此基础上,在重点区域大气污染防治的章节之中,规定区域内既发挥各自灵活性又保护区域内整体大气环境质量的统一规划行政体制、统一环境保护共治的体制、协调执法的体制、统一举报的体制、统一的监测网络组织体制、统一应急的体制和机制、统一的污染物排放总量分配体制、统一的排污权交易体制、统一的大气污染治理市场化体制。

  三是国务院环境保护主管部门和国家大气污染防治重点区域内有关省、自治区、直辖市人民政府可以组织有关部门开展联合执法、区域执法、交叉执法。建议增加社会代表性人士(如人大代表、政协委员等)以监督者的省份参与这些执法活动,效果会好一些。

  法律制度和机制的细化创新

  中国的环境保护法律目前存在一个共同的问题,即规定总体过于原则,给执法部门以很大的自由裁量权。在反腐的影响下,很多部门目前不愿意多干活,不愿意再享受以前那样的自由裁量权。因此《大气污染防治法》的修改应当借此东风,改变立法模式,能够细化的细化,能够制约的制约,能创新的创新,不用再遵循以前实施法律一般借助条例的惯例。

  在《大气污染防治法》(修订草案)一审时,一些专家和全国人大常委会委员认为,《大气污染防治法》的修订草案是《环境保护法》的简单重复和简单细化,没有新意。《环境保护法》规定的一些基本制度和机制,应结合大气污染防治的特殊性,予以细化和创新。

  具体而言,《大气污染防治法》的修订应解决以下问题:大气污染排放的总量控制制度和水污染物排放的质量控制有什么区别?大气污染物排放许可证管理与水污染物排放许可证管理有什么区别?大气环境保护产业政策与水环境保护的产业发展政策有哪些差别?大气污染第三方治理政策与水污染第三方治理政策有什么区别?大气污染排污费收费标准与水污染排污费收费标准有什么区别?大气污染排污权交易制度与水污染排污权交易制度有什么区别?大气污染应急制度与水污染应急制度有什么区别?大气污染违法排放处罚措施与水污染违法排放的处罚措施有什么区别?

  法律救济的创新

  在环境侵权法律责任方面,应当有生态损失的赔偿。

  《环境保护法》为了促进立法衔接,在第64条规定:“因污染环境和破坏生态造成损害的,应当依照《中华人民共和国侵权责任法》的有关规定承担侵权责任。”而《侵权责任法》只规定了人身和财产损失,没有规定生态损失的赔偿。因此,立法没有衔接好,出现了漏洞。关于生态损失的赔偿,2015年《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》做了创新性规定,予以了认可。为此,本次修改《大气污染污染防治法》应当解决这一问题。

  在环境民事公益诉讼的诉讼请求方面,《环境保护法》第58条规定:“对污染环境、破坏生态,损害社会公共利益的行为,符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼”,并没有明确提起的诉讼是行为限制、禁止之诉还是损害赔偿之诉,或者二者兼有。2015年《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》规定可以提起损害赔偿之诉。这一明确或者创新需要得到《大气污染防治法》修订的认可。

  在环境民事公益诉讼的知情权保障方面,立法也存在互相不贯通的问题。一些社会组织为了提起环境公益诉讼,向有关地方人民政府申请政府信息公开和企业环境信息公开,而被以“申请者与所申请公开的环境信息没有直接利害关系”为由予以拒绝。本次修改《大气污染防治法》,应当放宽《信息公开条例》的信息公开条件。

  另外,现行环境法律法规规定的行政法律责任大都是报应性的,缺乏教育性的。对环境违法单位,可以借鉴日本和我国台湾地区的作法,尝试设置强制环境违法者接受环境法制教育的法律责任。为了使环境违法者认真学习环境法制,授权环境保护部制定《违法单位和个人学习环境法制课程规划》,规定课程的设置、学习时间和顺序等。

  如能解决上述问题,修订后的《大气污染防治法》,可以说是史上最严《环境保护法》的细化、深化和超越,既体现立法修改的必要性和针对性,又体现立法规定的时代性和特色性,实现十八届三中全会提出的“用制度保护生态环境”目的。

  (作者为国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长)

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