□吴殿达

　　当前，我国民航业快速发展，一些大型新机场规划和建设项目加速推进。在机场规划中，由于机场自身的定位和规划建设模式的问题，在布局规划中仍然存在一些问题。在今年3月召开的北京新机场总规评审会上，民航局副局长周来振说：“机场规划要做到功能效率优先，体现规划建设为运营服务的理念。航空公司和社会公众是机场的用户，他们的感受是新机场规划建设成败的关键。”笔者认为，大型新机场在布局规划方面应多倾听用户的声音。这样才能提高效率，有利于枢纽机场的发展，充分发挥民航业对经济的拉动作用。

　　近年来，为了满足日益增长的交通运输需求，改变当前机场建设滞后的状况，发挥基础设施投资对经济增长的支撑作用，国内机场建设速度明显加快。大型新机场建设对区域民航业发展、综合交通运输体系以及区域产业布局的影响至关重要。因此，新机场布局规划的合理性备受关注。与此同时，大型新机场为了满足中远期的发展需要，建设规模较大；位于一、二线城市，土地资源相对紧缺；基地航空公司数量较多，发展需求旺盛。因此，在布局规划中资源分配的矛盾更加突出。

　　机场作为公共交通基础设施，其规划布局首先应立足于满足用户的需求。旅客是整个交通运输服务产品的最终用户，航空公司是交通运输服务产品的提供者，而机场只是其中的一个环节。换句话说，机场将自身服务提供给航空公司，并作为其产品的一部分，最终提供给旅客。因此，航空公司才是机场的直接用户。

　　但在目前一些大型机场的布局规划中，并没有以航空公司的运营需求为出发点。而这必然导致在新机场建成后，航空公司在使用中面临区域分散、运输距离长的问题，造成效率下降和成本增加。在开展业务方面，将存在产权不清、运作模式复杂和租赁协议的各种矛盾等。而为了服从整体功能分区，多个区域内的预留开发用地则可能造成土地资源的闲置。

　　这些问题产生的原因，一是当前机场建设模式的问题。机场建设指挥部是负责机场建设的临时机构，由地方政府牵头、机场参与组建，通常与机场建设公司是“一套机构、两个牌子”，除了发挥统筹协调的作用外，更多的代表了机场的利益。二是机场建设理念的问题。没有完全以用户需求为出发点，而且在很大程度上是从机场今后的经营管理角度出发的，希望扩大规模以增加经营资产，集中布局以便于管理。三是机场经营体制的问题。其经营性企业的性质决定了无法回归到公共设施的定位上，面临自身的经营发展压力，必须对未来的盈利模式予以考虑。因此，形成了既要负责基础设施的建设，又要参与到其中的经营竞争中；既当裁判员，又当运动员的局面。

　　为了提高大型机场规划布局的合理性，笔者建议，一是转变机场定位，弱化机场经营理念和竞争思维，强化公益性基础设施理念和服务思维，更多从满足旅客需求、满足航空公司运营需求的角度出发，优化布局。地方政府应加强对机场的财政支持，推进机场公司由经营性向管理型转变，逐步回归公共设施的定位。二是优化当前机场的规划建设模式，强化地方政府的主导作用和民航局、地区管理局的指导作用，更加注重核心功能的完善和布局的合理性，控制总体规模，确保资源节约，注重投资的有效性，充分发挥社会资本、企业投资在机场建设中的积极作用。机场建设指挥部由地方政府牵头，机场、基地航空公司、空管等各方共同参与组建，更好地满足各方的诉求。三是探讨优化当前统一功能分区的模式，将单体大候机楼、单一中心模式改为分期建设多候机楼、多个功能中心的模式，缩短区域内的运输距离和旅客的通行距离。

　　归根结底，当前机场规划布局、理念和建设模式存在的问题，深层次原因还在于当前机场的管理体制。除了应该转变理念、优化布局和创新模式外，更重要的还应从顶层设计上推进机场管理体制改革，理顺政府、机场、航空公司及其他保障企业之间的关系，清晰各自定位和职能。只有这样，才能充分释放市场活力和发展动力，有利于未来枢纽机场的建设和发展。