齐航

　　这两年地方政府日子不好过。中国楼市告别“黄金时代”，进入结构性和趋势性的深度调整期。房企库存高企不敢拿地，又让原先地方政府赖以为继的“土地财政”引擎熄火，“钱袋子”被勒紧。

　　土地收入增速趋缓，我借钱花总行了吧？没那么容易，去年中央发布《关于加强地方政府性债务管理的意见》（以下简称43号文），明确提出要剥离融资平台公司政府融资职能，这又等于为地方政府通过融资平台举债套上了“镣铐”。

　　这下不得了，原先土地好卖的时候，政府性基金收入源源不绝，地方政府融资平台收储土地，银行里一抵押，贷款就放出来了。因为土地是优质资产，有地价上涨预期，而且变现容易。在这一模式下，地方融资平台负债和土地出让收入互为依托、彼此强化，在财政预算收入以外，极大地补充了地方政府的“流动性”，进而得以展开产业园区、新城新区的投资建设。

　　但是当房地产形势逆转，原本环环相扣、严丝合缝的链条就出现了裂痕，而且这道裂痕某种程度上是难以弥合的。在此背景下，地方政府不免犯难，原来形势一片大好时大手笔借钱，对贷款期限和资金价格并没有特别在意，投融资建设的摊子也已经铺开了。如今土地卖不出去，融资平台贷款被收紧，结果回头一看发现，当时借的钱马上就要还了，数目还不小。

　　根据此前的审计报告，截至2013年上半年，地方政府负有偿还责任的存量债务中，2015年到期需偿还近1.86万亿元。这就是中央启动“万亿地方债置换”的宏观背景。万亿地方债置换，简而言之就是中央帮把手，给地方一定额度，把原本的短期负债换成长期负债，把原本的高息负债换成低息负债，从而缓解地方政府每年的偿债压力。

　　最近有报道说地方债置换已经启动了，部分地方省份开始发债准备，组建债券承销团，招标信用评级机构。在笔者看来，通过置换给予地方政府喘息时间固然重要，但这顶多算是治标，用“时间”换来改革“空间”，构建全新的地方举债机制，借以撬动更深入的财政预算管理体制改革，方是治本之策。

　　中央之所以三令五申，收紧地方平台融资，是因为这样的投融资机制已弊端尽显。地方融资平台原先借钱容易，一方面是因为有土地资产等抵押物，“有粮在手”；另一方面则是因为有地方财政的隐形担保，“有恃无恐”。但融资平台的问题是预算软约束，对资金期限和价格不敏感，而且借债行为和信息披露高度不透明，风险泡沫会吹多大你都不知道，所以中央才下决心一定要把底摸清楚，节制地方的举债冲动。

　　破旧是为了立新。中央其实已经明确了立新方向，“堵后门，开正门”，建立地方政府自主发债机制。地方政府若想通过自主发债筹措资金，就必须晒出负债规模、举债用途、如何管理、如何偿还等重要信息，由投资者判断风险收益，将决策权和定价权还给市场，防止地方政府拍脑袋决策，盲目上项目。这样也便于地方人大对政府举债行为进行监督，倒逼地方政府“爱惜羽毛”，维持一份健康的资产负债表，加快财政预算管理体制改革的步伐，使地方财政运行更加透明化、阳光化。当然，地方自主发债必须坚持“自发自还”，逐步弱化中央财政的兜底责任，同时加快建立财力与事权相匹配的财政收支体制，重构央地关系。

　　时间窗口已经打开，接下来就看能否“改”出一片新空间了。