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地方融资平台转型需分类推进

  • 发布时间:2014-11-17 02:23:12  来源:中国证券报  作者:佚名  责任编辑:王斌

  近几年来,地方政府融资平台一直备受关注。新《预算法》及10月2日《国务院关于加强地方政府性债务管理意见》公布后,融资平台的存在价值和未来命运再一次成为关注焦点。

  新《预算法》冲击有限

  新《预算法》在支持地方公共设施建设与防范地方政府债务风险的综合考量中,赋予了地方政府一定限额下的合法举债权。地方政府可以依法举债,这意味着地方政府可以不用借助融资平台隐性举债。于是,新《预算法》甫一出台,便有大量观点质疑地方融资平台未来的存在价值,认为融资平台将很快消失或应该消失。

  实际上,早在2011年中央开始允许上海、浙江、广东等地开展地方政府债券试点自发自还工作;2014年,试点工作扩展到10个省市自治区,但是其允许发行额度非常小,2014年10省市允许自发自还地方政府债券总额度为1092亿元,加上其他地区由财政部代发代还的地方政府债券,全国地方政府债券总额度为4000亿元,大约相当于全国地方政府债务总额的1.3%。在新《预算法》实施后,由财政部代发代还政府债券将转型为当地政府自发自还,额度估计和目前财政部代发代还额度不会相差太大。因此即便新《预算法》2015年开始实施,以致全国各省、自治区、直辖市皆可自发自还地方政府债券,其总额度也将非常小,与目前地方政府通过融资平台举债的额度不可相比。

  此外,参照美国的经验数据,按照每年发行额度占GDP的1.5%-3%的标准计算,我国每年地方政府债券发行的额度大约为8500亿—1.7万亿元,这比我国2014年核定的地方政府债券发行的4000亿元的额度高1-2倍,假设未来我国果真按如此高的数据来决定地方政府债券的发行额度,但与我国地方政府融资平台当前债务总额度相比,也显得非常小,远不到其总额度的1/10。因此从公共建设资金需求数据上看,我国地方政府可能还是很难离得开地方融资平台。更何况,从我国债务举借监管历史风格看,总体上是非常严格和审慎的。可以断定,未来为准公益项目申请地方政府债券发行的条件将可能非常苛刻,其被批准的准公益性地方债项目数量将相当少,远不如现在我国融资平台承建的准公益性项目多。

  地方融资平台的存在价值

  那么,是不是说《新预算法》实施后,地方政府债券发行额度远远不能满足公共建设投资资金的需求,这就意味着地方融资平台必然有存在和发展的价值呢?答案是肯定的,有必要对此进行具体分析。

  有问题的事物不一定应该抛弃,反倒可能需要完善,并促使其得到更好发展,地方政府融资平台就是如此。从发展历程看,地方政府融资平台的产生根源于上世纪90年代以来我国经济发展对公共设施建设日益迫切的要求,同时由于存在政府不能举债的体制环境,于是地方政府融资平台应运而生。地方融资平台是中国经济发展和特殊体制环境下的必然产物。虽然融资平台产生以后,由于官员治理及平台运营的非市场导向特点,产生了低效率和高债务现象,但不能否认的是,地方融资平台是中国经济发展的必然结果。到目前为止,还找不到其他更有效的融资渠道和融资工具,即便新《预算法》允许省级以上地方政府普遍自发自还地方政府债券,也只是能解决公共设施建设的部分资金需求,而且是远不到其1/10的很少一部分。事实上,地方融资平台及其债务的爆发式增长,虽然形成了相当规模的地方政府债务并累积了不容忽视的地方政府债务风险,但也为营造中国地方经济发展的良好条件做出了重大贡献。在中国过去的预算法框架下,如果没有地方政府融资平台,要取得这些成就是不可想象的。

  事实上,融资平台也并非中国独创,其在世界范围内早已存在,只是表现形式、运营方式存在不同而已。以日本为例,地方政府拥有大量的从事基础设施投资和公共服务的平台类公司,比如地方公营企业、独立行政法人、地方三公社、第三部门等。美国也有类似的政府支持企业,比如特别目的机构、公共事业经营公司等。在西方,地方政府融资平台也隶属于政府,但接受市场约束,实现市场化、专业化运作,在实现公共设施建设的投融职能方面优于政府,因而其存在价值是显而易见的。

  地方融资平台亟待转型

  以上分析可以看出,无论从我国经济发展的必然要求、我国特殊的体制环境,还是国际实践看,地方融资平台的存在和发展都有积极意义。但其存在的严重体制机制缺陷必须得到纠正,也就是说必须进行必要转型,否则其消极影响可能将超越积极意义,而使政府及其融资平台陷入困境,并进而导致金融和社会危机。

  正确进行地方融资平台的转型与发展首先需要确立一些重要的基本原则,具体来说,应该包括以下几点。

  其一,分类解决。融资平台的转型与发展应按照分类解决的原则进行,对于完全覆盖型、半覆盖型及无覆盖型等不同类型的融资平台采取不同的解决方案。

  其二,着力消除融资平台管理体制机制缺陷。融资平台转型与发展方案设计着力点应放在消除融资平台管理体制机制缺陷方面,对于不同类型的融资平台采用不同的管理体制,相应地实施不同的运行机制,从而消除导致融资平台管理和运营效率不高的先天特质。

  其三,兼顾中国地方融资平台的经济、社会双重属性。地方政府融资平台虽然形式上表现为企业,但实际上与政府职能行使密切相关,大部分融资平台有很强的社会公益性,所以解决地方政府融资平台问题不能简单把融资平台看作是企业,认为其不适宜市场化经营就一关了事。

  其四,尊重国情,实事求是。寻找融资平台的正确转型方案应该尊重实际需要、尊重国情,在此基础上实事求是地确定融资平台的转型和发展方案。理想化和情绪化的处理方案都无助于问题的解决和地方经济社会的发展。

  融资平台转型与发展方案

  根据以上分析的融资平台转型与发展的基本原则、新《预算法》及其相关法律法规的规定、国际经验,笔者认为地方融资平台的未来转型与发展方案可以做如下设计。

  第一,对于经营商业房地产等竞争性项目的完全覆盖型融资平台,应该通过混合所有制改革或者直接私有化将其改制为普通公司。因为对竞争性项目的经营,国有企业并不具备竞争优势,也不利于经营效率的提高,更不用说没有企业经营经验且不关注企业经营效率的政府部门来经营。完全覆盖型融资平台转型为普通公司,能够比较彻底地解决这种类型的融资平台各种体制机制缺陷,从而有可能将融资平台化身为一个经营高效、利润丰厚的基础设施建设企业,其前期形成的沉重债务问题可迎刃而解。当然不排除其前期形成的、难以承受的不合理存量债务,需要相关各方寻求合理方案协调解决。

  第二,对于半覆盖型准公益融资平台,可以改造成类似美日等国的隶属于地方政府的地方公营机构,同时吸纳民间资本入股,以克服官员控制经营的各种非市场化弊端,降低经营成本,提升经营效率。地方公营机构实行市场化、专业化运作。转型后的地方公营机构主要负责以BT、BOT等政府购买方式或接受政府特许经营、财政补贴和税收减免承接有一定项目收益的地方公共设施建设项目,或者接受政府授权发行收益型地方政府债券,比如《地方债管理意见》中规定的专项债券等。地方公营机构的政府委派管理人员参照公务员管理。半覆盖型准公益融资平台向有社会资本参与的地方公营机构的转型,这有助于该种融资平台提高经营效率,同时由于其明确为政府所属融资平台或公共设施建设平台,还可以大幅改善财务环境,降低融资成本。

  当然半覆盖型准公益融资平台的转型还必须有与新《预算法》落地相关的配套法律法规的支持。配套法规应该根据实际需要,实事求是地对相关权限加以肯定,不能对该类融资平台公司加以简单关闭。在不允许企事业单位发行各种地方政府债券的情况下,部分地方公营机构可以确定为经营地方公共设施建设项目的政府职能机构,这也将有助于解决融资平台转型的人员安排。如果新预算法和《地方债管理意见》落地后,还需要相关人马和机构负责专项债券的发行,那么为什么不利用现成的、已经积累了城投债发行经验的原地方政府融资平台,而又增加一套新的、没有经验的机构?更何况解决既有人员的安排问题,也是一个具有中国特色的需要加以重视的问题。

  第三,对于完全无覆盖的纯承担融资职能、且没有存在价值的融资平台建议裁撤,或者将其纳入政府部门,作为一般政府债券发行的具体操作或辅助操作部门,或者作为公益性项目建设的专门管理机构。这同样可以解决一个对既有人力资源的价值利用问题。

  第四,对于各类融资平台的变革和转型,为提高其效率,降低经营或运作成本,同时更有效地管控运作风险,可以允许进行横向或纵向的重组整合。对于经营竞争性项目的现融资平台,应鼓励其进行跨区域的横向和纵向两个方面的整合,鼓励其进行基于产业链价值提升的纵向和横向整合。对于转型后的地方公营机构允许其进行必要的跨不同层级行政区域的纵向整合。

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