蒲Х从痴府实力和调控能力

　　——2012～2013年中国政府资产负债表编制报告

　　《政府资产负债核算的理论和政策研究》课题组

　　中国政府资产负债表以二维表形式反映我国不同层次政府不同种类资产负债的总量数据及结构关系，从2012～2013年两年度核算结果看，政府“家底”较为厚实、具备对经济发展加强影响和控制的良好条件，也具备加大对外投资的基础，政府融资平台风险总体可控，净资产等主要指标均较好。

　　编制的依据与标准

　　中国政府资产负债表的编制是以国际准则为基础，参考其他国家编制的做法，结合中国的实际情况完成的。

　　目前国际公认的编制政府资产负债表的准则有联合国等机构制定的《国民经济核算体系2008》（简称“SNA2008”）和2001年国际货币基金组织出版的《政府财政收支统计指南》。这两个国际准则的主要内容有：对政府部门进行定义及分类；对核算的资产负债工具进行定义和分类；制定存量、流量的核算方法；明确反映核算结果的表式。课题组主要以这两个国际公认的指导性材料为依据进行编制，并辅以参考国外主要国家的实践，如美国、加拿大、日本、澳大利亚和新西兰等，确保核算各环节都有理有据。

　　另外，我国财政一直受计划经济体制下国家分配论影响，财政体制构建受社会收入再分配原理所左右。因此中国政府部门的内涵和外延与国外存在较大差异，政府资产和负债的统计覆盖范围与国外不尽相同，中国政府资产和负债对于经济和金融稳定性的作用机制与成熟的市场经济国家也有区别。

　　翁庾樵谑导时嘀浦校根据我国实际情况作了一些调整，较好地兼顾了科学性及实践性。例如，为了解政府融资平台的资产负债存量情况，我们在公共部门之中单独把它作为一个虚拟子部门；又如，我国的非金融资产、金融资产以及负债的分类是完全按照国际准则的标准进行的，但为了突出我国外汇储备较多的特点，我们在保持与国际上金融资产与金融负债的分类标准基本一致的基础上，分别增加了“对外资产”和“对外负债”两个项目。

　　核算的范围与层次

　　政府机构部门核算的范围及层次

　　资产负债表宾栏列示我国政府核算的主体范围，即政府部门的常住机构单位。为全面分析我国不同层级政府资产负债状况及其对经济的影响，我们共核算了十余类政府单位，并按照国际标准，将其划分为狭义政府、广义政府及公共部门三个层次。

　　狭义政府是在我国行使立法权、执法权和司法权的实体。包括党的机构、人大、政协、政府及其组成部门、军队、司法机构等。狭义政府的范围基本与中编办所列行政机构范围相一致，同时我们也考虑到国际的一些通行做法，作了适当的调整。比如中央银行是国务院组成部门，但考虑中央银行经营管理的特点（有独立的资产负债表、每年都有盈余、调控主要采取市场手段等），我们把它单独作为一个部门列入了公共金融机构的范围。这样分类核算的好处是，若有人不认同我们的分类，那么他可以把中央银行或划入狭义政府、或划入广义政府的范围，整体上并不影响核算的结果。

　　广义政府由狭义政府部门和政府控制的非市场非营利机构所构成，其中的非市场非营利机构主要包括政府控制的事业单位、学会、协会等社团组织。我国现在的事业单位又分为非企业管理的事业单位和企业化管理的事业单位。随着改革的深化，企业化管理的事业单位可以划归公共企业的范围，但目前这部分还包括在事业单位之中。政策性金融机构如农业发展银行、进出口银行、出口信用保险公司等并未包括在非市场非营利机构之中，而是划分到国有金融公司的范围。这样做一是因为国际上将其包括在金融公司范围；二是因为政策性金融机构未来发展方向是政策性业务与商业业务分开核算，这样就很难被包括在非市场非营利机构中。

　　公共部门由广义政府部门和公共公司所构成，我国的公共公司包括公共金融机构和公共非金融公司两部分。公共金融机构包括中央银行和国有金融公司，公共非金融公司是指国有非金融企业。如前所述，为便于社会了解地方政府融资平台的存量情况，我们把地方政府投融资平台作为公共部门的一个虚拟子部门。这是因为按目前的会计统计核算，政府投融资的资产负债核算已经包括在事业单位和国有企业之中，且它是政府投融资涉及的事业单位和国有企业所有资产和负债的核算，政府投融资额只是其债务数额的一部分。单独虚拟一个子部门，更有利于分析政府投融资平台存量的风险状况。

　　资产负债工具核算的范围及层次

　　资产负债表主栏记录了政府资产、政府负债及平衡项三大部分内容。其中，资产分为非金融、金融资产两大类，负债仅列了金融负债，平衡项包括净资产、净金融资产及对外净资产三项。

　　我们在政府资产及负债界定的分类上按照符合国际惯例、兼顾我国国情、合理分层分类、确保“不重不漏”的原则，在总体遵循2008年版SNA的基础上，兼顾了我国政府机构类别和财政管理体制的实际情况，大类与2008年版SNA和2014年版GFS衔接，细类有所取舍。

　　非金融资产方面，资料来源和能否估值是决定资产分类的主要因素，我们将其分为固定资产、库存、贵重物品和非生产资产几大类，再按“控制”“经济利益”“货币计量”的原则对细项进行了界定。

　　遗迹及贵重物品等，因难以获得有效的估值信息而无法进行核算，且目前已编制政府资产负债表的国家大多也没有核算艺术收藏品等，因此我们没有将其列入资产负债表核算范围。而黄金等储备已经列入中央银行对外资产中的外汇储备范围核算。

　　非生产资产中的土地资源，仅核算国有农场、林场等农用的土地以及政府建设用地，集体及其他属性的土地没有纳入核算范围之内。其中，建设用地被分为“政府土地储备”“交通用地”“水利设施用地”及“市政公共用地”四类，但我们未核算后三类的现值，仅测算了政府土地储备现值。

　　其他非生产资产中的地下资产如石油、天然气、煤等，其他自然资产如非培育生物、水资源及电磁波谱和无形非生产资产，由于缺乏数据和难以计量，也没有纳入核算的范围。另外，为对自然资源数据进行补充，我们单独编制了“地下资源物量附表”。

　　金融资产及负债方面，除单独核算对外资产/对外负债外，其余均与国际准则分类标准相一致，按金融工具和居民交易方进行了分类，具体包括：对外资产/负债、货币和存款、债务性证券、贷款和贷款性质的金融产品、股票和其他权益、保险技术准备金、金融衍生工具与雇员股票期权、其他应收/应付账款。

　　需要说明的是，政府对企事业单位的投资在狭义政府范畴中我们已经作为资产进行核算，在负债项目中，特别是针对公共部门要不要将其单独列出来，国际准则在核算上有两种处理方法，一种是在企业负债中不做反映，其金额体现在净资产中；另一种是把它视为企业的负债，在“股票和其他权益”的负债方核算。我们采用了后一种核算方法，并在“股票及其他权益”下单列“国有基金及权益”子项进行核算。

　　2012～2013年中国政府资产负债概况

　　编制政府资产负债表如同国民经济核算一样，其数据一般主要采用抽样测算等方法取得。我国政府资产负债表的数据来源，除狭义政府和广义政府部门的部分非金融资产外，其余均来自会计和统计报表。从编制结果看，这两年我国政府资产负债情况如下。

　　政府资产负债总量不断扩大，净资产规模较快增长

　　2013年，随着我国国民经济的持续平稳较快增长，政府资产负债总体规模不断扩大，总资产增长速度快于总负债，资产净值快速增长，政府资产积累处于良性循环之中。

　　一是总资产规模扩大。2013年，我国公共部门总资产295.5万亿元，较上年增长15.2%。其中，广义政府总资产125.4万亿元，较上年增长13.0%；狭义政府总资产72.1万亿元，较上年增长16.5%。二是融资能力稳步提高。2013年，我国公共部门总负债188.5万亿元，较上年增长14.7%。其中，广义政府总负债33.1万亿元，较上年增长10.3%；狭义政府总负债16.8万亿元，较上年增长14.3%。三是我国政府财务稳健。2013年，我国公共部门净资产106.9万亿元，较上年增长16.2%。其中，广义政府净资产92.3万亿元，较上年增长13.8%；狭义政府净资产55.3万亿元，较上年增长17.2%。另外，我国公共部门对外净资产14.9万亿元，较上年增长4.2%。

　　从资产结构看，政府资产类别广泛

　　我国政府拥有和控制的资产类别宽泛。政府资产以非金融资产为主。2013年，公共部门总资产中，非金融资产和金融资产分别占51.3%和48.7%。其中，广义政府非金融资产和金融资产占比分别为62.8%和37.2%，狭义政府非金融资产和金融资产占比分别为60.0%和40.0%。非金融资产形态以固定资产和土地为主。2013年，公共部门非金融资产中，固定资产、库存和土地占比分别为57.6%、10.3%和20.1%。广义政府非金融资产中最主要的是建筑物和构筑物等固定资产，其中，固定资产、库存和土地占比分别为60.4%、0.5%和38.7%。狭义政府非金融资产中最主要的是土地资产，其中，固定资产和土地资源占比分别为29.6%和70.4%。金融资产形态以对外资产、货币及权益性资产为主。2013年，公共部门合并后的金融资产中，对外资产占24.3%，货币和存款占24.2%，贷款和贷款性质的金融产品占13.6%，股票和其他权益占17.9%，其他应收账款占15.0%。广义政府金融资产中最主要的是货币和存款，其中，货币和存款占42.7%，债务性证券占2.3%，贷款和贷款性质的金融产品占4.3%，股票和其他权益占41.2%，其他应收账款占9.0%。狭义政府金融资产中最主要的是国有基金及份额，占66.3%，此外货币和存款占24.6%，债务性证券占3.7%，其他应收账款占4.8%。

　　从各类资产增长情况看，公共部门、广义政府和狭义政府非金融资产分别较上年增长16.0%、13.7%和22.4%，公共部门、广义政府和狭义政府金融资产分别较上年增长14.3%、11.7%和8.3%。

　　从负债方式看，以国内传统债务工具为主

　　公共部门金融负债中，对外负债占10.7%，货币和存款占18.7%，债务性证券占5.4%，贷款和贷款性质的金融产品占14.6%，股票和其他权益占11.8%，保险技术准备金占4.4%，其他应付账款占18.3%。广义政府金融负债中，较狭义政府增加了贷款和贷款性质的金融产品、国有股股权等类别，其中，对外负债占1.8%，债务性证券占28.1%，贷款和贷款性质的金融产品占20.8%，股票和其他权益占19.6%，保险技术准备金占16.0%，其他应付账款占13.0%。狭义政府金融负债中，主要是各级政府部门发行的债务性证券以及社会保障基金的保险技术准备金，其中，对外负债占3.6%，债务性证券占55.4%，保险技术准备金占31.6%，其他应付账款占9.2%。

　　对政府资产负债的初步判断及认识

　　我国政府物质基础较为雄厚

　　如前所述，我国的狭义政府、广义政府及公共部门，其净资产都是数据较大的正值。政府净资产是扣除负债的资产，是政府实实在在的财产和财富。其中，2012～2013年狭义中央政府净资产皆为正值，而同期美国中央政府的净资产分别为-106万亿美元和-122万亿美元，日本广义政府的净资产2012年为-38万亿日元（截至报告完成日，日本尚未公布《2013年国家资产负债表》)，我国政府净资产与这两个国家相比反差较大。

　　我国政府净金融资产也是数额较大的正值，且结构上显示出稳健性。2012～2013年广义政府净金融资产分别是11.6万亿元、13.6万亿元，其中狭义政府净金融资产分别为4.5万亿元、4.3万亿元，而美国同期净金融资产分别为-133万亿美元、-144万亿美元。这里之所以观察与分析广义政府部门而不是公共部门净金融资产，是因为后者中包括的公共非金融企业部门是资金流入部门，净金融资产为负值，如2013年为-63.3万亿元，而国有金融公司是资金流出部门，净金融资产为正，如2013年为30.9万亿元。这两个部门净金融资产核算意义不大。

　　我国政府具备影响和调控经济的良好条件

　　从规模看，我国政府掌控经济资源数量庞大。2013年，我国公共部门总资产是GDP的5.2倍，净资产是GDP的1.9倍，显示出雄厚稳健的财务能力。其中2012年和2013年狭义中央政府的总资产分别为14万亿元、15万亿元，占GDP的比重分别为27%、26%，而同期美国政府总资产为46亿美元和49亿美元，占GDP的比重都低于万分之三。

　　从类别看，我国政府掌控经济资源内容广泛。除了政府储备土地等具有垄断地位的资源性资产外，经营性资产也占有较高比例。2013年，我国公共部门总资产中，具有较强流动性的金融资产是GDP的2.5倍，固定资产和库存等生产性资产是GDP的1.8倍，土地资源等非生产资产是GDP的67.4%。

　　政府拥有控制的公共企事业单位实力较强。2012年和2013年广义政府部门对企事业单位的出资额占GDP比重分别为35%、34%，这部分投资额特别是对上市公司的投资额是可以出售的。

　　国有经济在扩大对外投资中具备优势条件

　　2012年和2013年公共部门对外净资产分别为14.3万亿元和14.9万亿元，外汇储备分别为20.8万亿元、23.4万亿元。国外净资产为正，说明政府的资金在外流，是国外对我国政府的负债，净资产为正的规模越大，说明国外对我国政府的负债越多，借我国政府的资金越多。这些国外净资产特别是外汇储备，已经远远超出了常规需求水平。但它同时为我国实现“走出去”战略提供了雄厚的货币资金的支撑。

　　投融资平台风险总体可控

　　近年来，我国政府投融资平台债务增长较快，2013年，其总负债达到74.0万亿元，净金融负债46.1万亿元，分别较上年增长25.0%和21.1%，分别为当年GDP的1.3倍和81.0%，部分投融资平台债务呈现非理性增长态势。但从近两年核算结果看，投融资平台资本充足，总体上具有偿债能力。

　　一是净资产充裕，总体上仍具有较强偿债能力。2013年，我国政府投融资平台总资产同比增长31.9%，增幅高于总负债6.9个百分点；净资产37.8万亿元，较上年增长47.9%，是公共非金融企业和企业化管理事业单位的净资产额8.1万亿元的4.7倍。二是政府融资平台企业的资产负债率[(总负债-股票及其他权益)/总资产]为60%，比公共非金融企业的82%低22个百分点。三是政府融资平台企业的资本负债率[股票和其他权益/(总负债-股票及其他权益)]。为13.4%，与公共非金融企业的13.4%持平。四是资产流动性较好。2013年，政府投融资平台总资产中，金融资产占25.0%，其中具有强流动性的货币和存款占总资产的7.4%。[本文是国家自然科学基金管理学部2013年重点项目《政府资产负债核算的理论和政策研究》(项目编号：71333014）的阶段性研究成果]■

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