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自然资源资产负债表编制难在哪

  • 发布时间:2014-08-19 06:34:27  来源:经济日报  作者:佚名  责任编辑:罗伯特

  本报记者 沈 慧

  日前,国家统计局局长撰文表示,将探索编制自然资源资产负债表。事实上,这项旨在“用制度保护环境”的工作早已紧锣密鼓地展开。本报记者近日专访了环境保护部环境规划院环境政策部主任蒋洪强。

  为什么编制

  作为衡量官员生态政绩重要依据

  记者:为什么要编制自然资源资产负债表,它将对生态环境保护起到什么样的作用?

  蒋洪强:自然资源资产负债表,即核算自然资源资产的存量及其变动情况,以全面记录当期(期末-期初)自然和各经济主体对自然资源资产的占有、使用、消耗、恢复和增值活动,评估当期自然资源资产实物量和价值量的变化。

  这可以摸清某一时点上自然资源资产的“家底”,全面反映经济发展的资源消耗、环境代价和生态效益,可以作为环境与发展综合决策、政府生态环境绩效评估考核、生态环境补偿等的重要基础。

  同时,它也是领导干部实行自然资源资产离任审计的依据。如果官员任期内由于监管不力,造成自然资源资产贬值或下降得过多,那么将不被提拔,这对自然资源与生态环境保护乃至整体生态文明建设工作形成有效的倒逼机制,可以有力破除和扭转地方发展唯GDP论。

  什么是环境资产负债表

  生态环境资产负债表属于自然资源资产负债表的一种,主要包含四个方面的内容:

  (1)大气环境容量资产负债表编制。收集全国地级以上城市大气污染源数据、环境质量数据、气象数据等基础数据,核定全国地级以上城市和31个省市自治区主要大气污染物的环境容量,编制大气环境容量资产负债表(实物型和价值型)。

  (2)水环境容量资产负债表编制。收集全国10大流域的污染源、水文、水质、排污口等数据,核定计算其不同河段和不同水环境功能区的水环境容量(COD、氨氮),编制全国及31个省市自治区水环境容量资产负债表(实物型和价值型)。

  (3)水、大气和土壤环境质量产品与效益核算。以大气、水、土壤环境质量达标带来的环境污染损失减少作为其达标的效益,对省级和城市环境效益进行核算,基于环境污染损失和环境质量改善效益核算的绿色GDP核算。

  (4)生态产品生产总值核算与资产负债表编制。全面获取森林生态、草地生态等生态资源信息,编制全国生态资产负债表,将生态资源使用、消耗和破坏活动造成生态资产损耗和生态效益下降的记录为“负效益”,将生态资源恢复和增值活动带来生态资产增值和生态效益上升的记录为“正效益”。

  三大难点

  观念认识不到位、技术方法不成熟、统计数据体系不健全

  记者:当前自然资源资产负债表编制工作存在哪些困难?

  蒋洪强:自然资源包括土地资源,水资源,煤炭、石油等矿产资源,森林、海洋、野生动物等生物资源,以及空气、生态系统等生态环境资源。这就决定了自然资源资产负债表的构建对应的层次是“自然环境+社会经济”,处于生态学、环境学、资源学、经济学、社会学等众学科研究的范围,同时也是一项涉及环保、国土、林业、水利、农业、海洋、能源等多部门的工作。编制和研究的复杂性不言而喻。

  具体来说,当前开展自然资源资产负债表编制要越过“三道坎”。首先,人们对其战略地位的认识还不到位,自然资源资产核算相关制度安排,如相关统计法规以及自然资源资产核算与负债表编制相关技术规范、标准等基本属于空白。

  其次,自然资源资产核算的相关技术方法还存在一定难度。例如,环境资产产权的界定、环境容量资产的核算方法、环境资产价值量和环境资产“存量、流量”的核算技术方法,生态产品核算的技术方法等,尚未形成标准化程度高、应用成熟规范、各方普遍认可的方法体系。

  再次,支撑自然资源资产负债表编制的统计数据体系存在较大问题。我国现行的自然资源与生态环境统计数据体系尚不完备,数据质量和覆盖面都存在较大问题,这对于编制准确可行、有效可用、在时间上连续的自然资源资产负债表无疑是很大挑战。

  如何破解

  重中之重是搭建跨学科、跨部门的统一工作平台

  记者:针对自然资源资产负债表编制过程中遇到的难题,您认为应如何解决?

  蒋洪强:我建议,自然资源资产负债表编制工作应从以下五个方面着手努力。第一,搭建跨学科、跨部门的统一工作平台。建议在组织形式上搭建由统计局、财政部牵头,环保部、水利部、国土部、林业局等有关部门参加的统一工作平台,根据不同资源环境要素,下设若干编制专题小组,在统一协调部署下,共同制订工作方案及目标,并负责组织试点及实施工作。这是自然资源资产负债表编制成功的保证。

  第二,选择合适的目标模式。自然资源资产核算目标模式大致分三种,其中一种是重新建立一套基于资源环境的绿色财富核算体系,类似于“绿色GDP”,即将经济活动中所付出的资源耗减成本和环境降级成本从GDP中予以扣除。鉴于目前我国资源和环境并存,可持续发展受到严重威胁的局面,建议自然资源资产负债表编制目标模式采用联合国推荐的综合环境与经济核算体系(SEEA),即在不改变现有国民经济核算体系的情况下,将自然资源作为国民经济核算体系的卫星账户(第二账户),在完善实物量核算的基础上,最终建立实物量和价值量相统一的自然资源资产核算体系。

  第三,确定率先突破的重点与范围。当前,自然资源资产负债表的构建首先需要确定理论框架构建,这可以通过研究和借鉴国际经验,建立一个与国际接轨、比较理想的、与国家统计核算制度衔接的、分步实施的自然资源资产负债核算体系框架;其次提出自然资源的实物量核算方案;再次,提出自然资源的价值量核算方案。这是自然资源资产核算体系的一个重点,也是难点,需要区分不同情况逐步开展研究和突破。

  确定自然资源资产负债表的内容、功能和实施过程。如,各类资源核算指标、生态环境核算指标、价值量核算及方法,核算的时间跨度、实施程序与优先顺序安排等等。

  第四,构建科学完整的自然资源统计指标体系。这一指标体系的基本框架可分为反映自然资源的统计指标、反映生态环境的统计指标和反映环境污染的统计指标三个层次。

  以反映生态环境的统计指标为例。生态环境,可分为土地生态环境、森林生态环境及水生态环境、大气环境等,其核算应包括生态环境效益与退化两方面。其中,效益是客观存在的,例如森林生态环境可以防止水土流失、土地沙化,把这些效益折合为价值即为生态环境的效益价值。退化是指破坏生态环境造成的损失价值。

  第五,加快开展自然资源资产负债表编制试点工作。作为一项新的核算制度,不仅存在着与传统国民经济核算制度不接轨从而统计数据收集分析的困难,而且由于庞大的、涉及众多部门的第一手数据收集的要求,推行起来比较困难。可以通过开展试点工作,率先在一些地区试行自然资源资产负债表编制,检验总体编制框架和方法的可行性,这样对于推行中国自然资源资产负债编制更具有现实意义。

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