我国现行的政府间财政转移支付制度依据主要是政府行政性规章，不仅没有相关基本法律的指引，而且缺失成系统的专门行政性法规。所以客观上降低了财政转移支付制度决策和运作的民主性和规范性。由此也导致了如自由裁量的幅度过大、标准不固定、手续不完备、缺乏公开性和透明度、腐败等诸多问题。值得欣喜的是，2015年1月1日开始实施的新预算法，为我国财政转移支付制度的法治化建设提供了一套科学合理的框架体系。

　　转移支付制度法治体系已经形成

　　新预算法高度重视财政转移支付制度的建设，在总共11章中有7章涉及转移支付问题，在总共101条款中有11条涉及转移支付问题。可以说转移支付制度的法治体系已经在制度思路、审查监督、责任追究方面初步实现有法可依。

　　在制度思路方面，新预算法第16条规定：转移支付制度的原则为“规范、公平、公开”，转移支付制度的目标是“推进地区间基本公共服务均等化”，转移支付的覆盖范围包括：“中央对地方的转移支付和地方上级政府对下级政府的转移支付”，转移支付工作的重点是“以为均衡地区间基本财力、由下级政府统筹安排使用的一般性转移支付为主体”，转移支付制度运行机制包括“建立健全专项转移支付的定期评估机制、退出机制、准入机制以及资金配套机制”。新预算法第38条规定：转移支付预算编制形式包括“一般性转移支付和专项转移支付”；预算编制方法根据类型划分，“一般转移支付预算按照国务院规定的基本标准和计算方法编制，专项转移支付按照分地区、分项目编制”。

　　在审查监督制度方面，新预算法第48条规定：转移支付审查监督制度包括各级人民代表大会负责“对下级政府的转移性支出预算是否规范、适当”等情况进行重点审查。新预算法第71条规定：有关“接受增加专项转移支付的县级以上地方各级政府和乡级政府应当向本级人民代表大会常务委员会和乡人民代表大会报告有关情况”；新预算法第79条规定：县级以上各级人民代表大会常务委员会和乡级人民代表大会负责对本级“财政转移支付安排执行情况”进行重点审查。

　　在相关责任追究制度方面，新预算法第93条规定：对于“擅自改变上级政府专项转移支付资金用途的”行为，在“责令改正”的同时需对“负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予降级、撤职、开除的处分”。

　　执行中需要细化的几个方面

　　新预算法对我国财政转移支付制度进行了清晰而科学的界定，这为转移支付制度的建设奠定了良好的法律基础。当然转移支付制度的具体实施，还需要在新预算法实施条例中进行细化，在实践中不断进行制度完善。

　　法定规模：比照中央留有弹性

　　针对我国一般性转移支付比重过小且不稳定的问题，可以通过赋予一般性转移支付法定的资金额度的政策予以解决，用于弥补财政失衡的缺口，保障最低标准的地方公共服务均等化的客观要求。

　　为了有利于规范上级政府的行为和明确下级政府的预期，应当通过新预算法实施条例或其他相关法律，明确划定各级政府的转移支付总规模标准，尤其是一般转移支付规模标准。依据我国转移支付规模与财政收入的占比值，基于2013年为79.83%、2014年为80.57%的实际现状，建议确定中央财政的转移支付总规模法定比例不得低于中央财政收入的80%。剔除税收返还因素，根据2013年中央财政一般转移支付占比为56.69%的现状，建议确定一般性转移支付总额不得低于转移支付总规模的70%；地方上级政府的转移支付规模界定，在比照中央财政法定转移支付规模基础上可以有一定的弹性区间，具体占比的确定由省级政府制定。

　　执行标准:可考虑收入法与支出法结合

　　财政转移支付执行标准是体现制度公平与规范的重要指标，具体包括：一般转移支付的基本标准、特殊标准以及计算方法等，专项转移支付的项目性质、测算依据等。新预算法第29条已经规定其“具体管理办法授权国务院制定并报全国人大常委会备案”。

　　关于一般转移支付的标准确定，可以将发达国家的经验与我国的国情相结合，制定出科学规范的转移支付计算方法与标准。根据中国的实际情况，可考虑将收入法与支出法结合起来。在均等化转移支付还难以全面引入支出因素法的条件下，可以先将基本行政经费、基础教育经费和公共卫生经费作为基本要素引入均等化转移支付公式，以保证地方政府对基本公共服务的有效供给。同时，应尽可能选取地方政府无法直接控制的客观变量，尽量减少对地方政府行为的影响以及与中央政府的“讨价还价”行为。有关省级以下的上级政府的一般性转移支付的基本标准，其具体办法可授权省级政府制定并报省级人大常委会备案。

　　关于专项转移支付的标准确定，建议实行目标控制原则，即在国家宏观社会经济政策指导下，中央专项转移支付由中央各相关部门确定特定项目计划，地方专项转移支付由上级政府确定特定项目计划。该特定项目计划的确定不仅必须符合国家社会经济政策导向，而且需要进行项目绩效评估，在此基础建立专项转移支付项目的进入与退出机制。

　　地方体系的建立：应明确省级政府弥补省以下纵向和横向财政失衡的职责

　　在明确划分各级政府事权的基础上，完善省以下转移支付制度，特别要建立目标明确、责任清晰的省以下一般性转移支付制度。应明确省级政府弥补省以下纵向和横向财政失衡的职责，各省应参照中央对省一般性转移支付办法，凸显各省级以下上级政府的不同情况，建立具有鲜明特色的地方转移支付制度。当然省级以下一般性转移支付的分配方法、分配依据、分配结果及实施效果等都要接受中央政府监督，同时应公开相关信息接受社会监督。

　　制度透明度：越细越好

　　提高转移支付制度以及制度执行的透明度，不仅有利于提高财政转移支付制度的有效性，增强地方财政对转移支付资金的可预期性，而且对于转移支付制度本身的规范化也有促进作用。根据新预算法总则中的相关规定，必须细化转移支付制度以及其资金运行的公开透明程序，例如应通过在公开发行的出版物、相关网站上公开转移支付分配方法、分配标准、分配结果的相关数据和信息，以形成较为有效的社会监督，促进转移支付预算管理的稳定和规范。

　　关于法律体系建设的三大构想

　　发达国家的经验表明，健全的法律制度体系是保障转移支付有法可依、排除人为因素干扰、增强转移支付透明度的基本前提。在新预算法有关财政转移支付法定框架指导下，完善中国转移支付法律制度体系应当从三个方面入手：第一，制定《财政转移支付法》，要求做到“三明确”，即明确实施转移支付的形式、方式，明确转移支付制度各层次之间的关系，明确转移支付实施的目标、资金的分配方法和拨付程序，以及违反时进行处罚的标准等。第二，制定《转移支付监督法》，对一般性与专项转移支付资金进行多方面、全过程监督，构建起各级人大、审计部门、财政内部监督部门和社会组成的全方位监督体系。第三，制定《转移支付管理法》，通过预算法案的形式，编制专门的一般性转移支付预决算；通过绩效管理思维，对专项转移支付资金进行强制性的绩效评估，实施有效的管理与监督，提高转移支付资金使用效益。