“全国版”征求意见结束

　　同城同权其实难以实现？

　　■特约记者 程喆

　　在北上广这样的大城市“飘”久了怎么办？被视为流动人口福音的《居住证管理办法(征求意见稿)》在经过了一个月的社会公开征求意见后，再次成为社会关注的焦点。居住证政策的初衷是保障流动人口的福利，是户籍改革的一大进步。但对于一线城市而言，居住证的申领不容乐观，而且在福利均摊之后，能不能保证各类福利的“质量”，依然是难以解决的问题。在一线城市，居住证比“暂住”有余，比“入户”不足。

　　破冰加速 居住证结束征求意见

　　2013年10月12日，SOHO中国董事长潘石屹在微博中披露，自己小时候为转户口曾跑了11趟公安局，结果也没办成——办理证件必须开具一系列证明。

　　《中国青年报》曾报道，一对非京籍夫妇在京工作已15年，育有一子。但是，当他们要求办理独生子女证时，却在北京、男女方户籍地都遭到了拒绝。最终，经过“特事特办”式的协调，他们在男方户籍地办理了独生子女证，并获得了1000余元的独生子女奖励。

　　外地人的福音来了。2014年底，国务院法制办公室就《居住证管理办法（征求意见稿）》（以下简称《意见稿》）向社会公开征求意见。现在，近一个月的社会公开征求意见阶段结束。

　　从内容上看，这些公务服务和便利包括人们关心的免费义务教育、购房资格、参加社保等。其许诺的9项基本公共服务、6项便利无疑是进步。人们期望着，在申领居住证后，可以不用回原籍办理身份证、护照，子女可以在本地参加中考、高考，购房、买车也不用受到诸多限制了。

　　明显进步 从“地方版”到“全国版”

　　实际上，关于居住证制度，全国多地都进行过探索。《法制晚报》梳理，在我国31个省级行政区 (香港、澳门、台湾除外)中，所有省会城市均已实行居住证制度，部分非省会城市也实行了居住证制度。其中福利的关键词多为“教育”“购房”“买车”等。

　　北京大学社会学系教授陆杰华称，居住证与暂住证虽然只有一字之差，待遇却相差甚远。 暂住证制度暗含着对外来人口的某种排斥， 居住证则更加强调对流动人口居住权利的保护。国家层面出台居住证制度，将标志着 自上世纪 80 年代后期开始实施的暂住证制度正式终结。

　　此次“全国版”居住证的一大突破在于，试图将该制度推广到“设区的市级以上城市”——在全国285个地级市中，仅有4个没有设区。在全国范围内，居住证大致分为两类，一类侧重于吸引中高端人才，往往对学历、工作单位、缴税年限等有较高限制；另一类侧重于提供公共服务，对流动人口素质的要求相对较低。

　　从“全国版”居住证的申领条件来看，《意见稿》正试图降低申请门槛。“它其实是希望在户籍之外找到一个新的载体，用来承载流动人口的权利和福利”。复旦大学社会发展与公共政策学院教授彭希哲认为，这是朝逐渐剥离户籍福利的方向走，“就中国目前来说，这是正确又相对容易做到的事情”。

　　隐形要求 工资是硬指标

　　北上广的居住证福利很诱人，但申领的难度也最大。如其他各类有关民生的政策一样，居住证政策推行得是否顺利，关键要看北上广。

　　《意见稿》是面对全国的，其申请条件实际上低得让人难以置信，只需要符合“有稳定就业、稳定住所、连续就读”3个条件之一即可。但如果门槛如此之低，岂不是所有在北上广生活工作的人都有资格申请？

　　2014年底，《北京日报》刊登了一则读者来信，询问办理居住证对缴纳个税数额是否有规定。北京市人力资源和社会保障局答复称，个人薪酬是衡量人才价值的重要市场性指标，申领者个人薪酬至少应高于本市平均工资。

　　2013年度，北京市职工月均工资为5793元。某网站公布的就业形势报告称，北京应届生月薪平均为4746元。这意味着，一部分人没有达到标准，如果所在公司注册资金不足，申领居住证将更困难。

　　学历成软肋

　　这种情况也发生在上海。2014年8月，上海市公安部门第一次公布申领居住证信息，上海全市有非当地户籍人口1100.09万人。其中，办理上海市居住证的有107.14万人，办理临时居住证的有456.02万人，未办证者达到536.93万人。

　　按照《上海市居住证管理办法》，申办居住证并不难，只要在上海有“合法稳定居所和合法稳定工作”就可以申领。除了不需要申领的在校生和无资格的“灰色就业”人口外，媒体估计有350万人没有办理居住证。据分析，在实际运作过程中，申请人会碰到很多困难，比如在提供“合法稳定居所”时，可能因房东的不配合而无法登记备案。

　　而且，上海所实行的积分制，很注重学历背景。如果是初中毕业群体，即便在上海居住20年都无法达到标准分值。

　　来自公安局的数据显示，目前来上海人员的文化程度以初中为主，初中及以下学历占总数的3／4，大专及以上学历仅为10%左右。各地都是设想通过居住证制度筛选出当地所需要的劳动力，但这样做的结果就是，高学历人群的机会较大，而低学历人群可能永无申领之日。

　　对于不少学者、外来人口来说，降低现有门槛是一件好事。但居住证的饼能摊多大，取决于财政的支持力度。在多位受访学者看来，基础公共服务能否真正得到落实，关键在于钱。

　　北京大学人口研究所教授乔晓春告说：“这个钱谁出？之所以不能所有人都给户籍，是因为如果都变成本地户籍，城市的财政是支撑不了的。”而那些人口流出大省手握财政补贴，实际上却不用承担那么多公共服务；人口流入集中的城市不仅拿不到相应的补贴，还要自掏腰包。这也成为17年来户籍制度改革推进缓慢的重要原因之一。

　　结语

　　解决外来人口问题的根本出路或在于进行彻底的户籍制度改革。户籍制度改革，必定是任重而道远的。在这方面，《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》提出的愿景是：到2020年，在全国实行以公民身份证号码为唯一标志，依法记录、查询和评估人口相关信息制度，为人口服务和管理提供支撑。