原标题：依法治税才能保证政府依法“收钱”

　　秦小建

　　12月12日，财政部、国家税务总局发布《关于进一步提高成品油消费税的通知》，半月内罕见地连续两次提高了成品油的消费税额。在众所期待的油价“九连跌”的关键节点，却不期然遭遇消费税上调，政府干预难免引发众议。

　　与此形成强烈对比的是，在同一时间点，同样涉及税收，国务院于12月9日发布《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》，明确强调制定税收优惠应当坚持税收法定原则。该文件指出，除依据相关法律外，任何地区一律不得自行制定税收优惠政策；未经国务院批准，各部门也不得借机规定具体税收优惠政策。据此，我们可以合理追问，给予优惠的税收政策尚且需要坚持法定，增加公众消费负担的消费税难道不应该更加坚持法定？

　　税收本质上属于减损公众财产权的权力活动。有关税收的一切国家权力，都必须具有法律依据。因为法律由代议机关制定，反映人民意志，以法律设税实际表明人民对该项税收的同意。无法律，国家不得征税。 2013年11月，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出要“落实税收法定原则”。

　　在今年的十二届全国人大二次会议记者会上，财政部部长楼继伟表示，通过税收条例的形式推进税制的改革有它的弊端，带来一些税收的随意性。今后逐步这些税收条例要改成立法，加快立法进程，适时推进改革。

　　党的十八届四中全会决指出，社会主义市场经济本质上是法治经济。在“法治经济”下，任何税收都必须以法律的形式设立，任何税种的开征均应“一税一法”“于法有据”，真正实现依法治税，用法律管住政府如何“收钱”。

　　当然，这次增税的解释是服务于公益目的。财政部对此的解释便是立足于这一点，称进一步加强消费税是为治理大气污染，合理引导消费需求；同时表示这笔收入将被用于治理环境污染、促进节约能源、鼓励新能源汽车发展。

　　税收作为宏观调控的重要工具不可或缺，但其运用却不可避免地影响到公众的财产权。有鉴于此，税收作为调控手段应当是谦抑的，而其使用则应符合比例原则。简言之，在可使用其他调控手段达成目的的情形下，尽量不使用税收工具。

　　然而，在所有调控方式中，除“禁令”外，税收可以说是最为简单有效的。因此，在实践中，部分政府部门对于税收作为调控工具似乎情有独钟。经济成本是公众行为的主要考虑因素，成本增加当然会影响公众行为的选择。如此直接有效的方式，同时又可创造财政收入，自然为政府所欢迎。

　　问题在于，经济成本的增加，在多大程度和多大范围内影响公众行为选择？这是一个经典而复杂的经济学难题。显而易见的是，行为主体本身存在超越经济成本因素的综合利益权衡，这就决定了主体是否以及在多大程度多大范围内按照政策初衷行事。

　　概言之，税收作为调控工具，本身只是经济系统中的一个环节，它只有有机嵌入到经济系统中去，顺应经济主体的利益权衡逻辑，才可能发挥预期效应，否则不但会使调控目的落空，甚至还会重蹈计划经济的覆辙。

　　就此而言，增加经济成本能否有效达成目的，必须经过严格的专业论证。专业论证并非仅指政策出台前请几个专家提提建议，而是指在税收工具与调控目标间的合比例判断。这一过程是一个需要立足于数据统计和经济学原理的高度专业性事宜。

　　为达到这一目的，在宪法组织架构下，人大就应发挥主导作用。在这个意义上，专业性与民主性融于人大立法程序。通过民主的立法程序实现各方利益的沟通讨论，以此促进政策方案的最优化。因此，税收政策的专业性和民主性要求，决定了税收必须以人大立法的形式开展。这可以说是税收法定原则的深层内涵。

　　(作者系中南财经政法大学法学院讲师)