导读：将不规范的地方政府性债务排除出局并逐步清理，取而代之的应是通过规范渠道的合理、合法负债。以PPP化解政府债务的模式需要有严格、成体系的规则基础，以及专业、完整的实施方案。否则，任何一种模式的滥用都有可能造成更深层次的危害。

　　目前，随着我国经济下行的压力持续以及财政收入基数逐年提高、营改增减税等因素的存在，中央和部分地方财政增收较为困难，财政收支矛盾突出。一方面是大量地方政府性债务的存在，另一方面又是社会经济全面发展对公共财政的资金诉求。如何化解地方政府性债务再次被提上日程。根据2013年审计署对全国政府性债务的审计结果，至2013年6月底，全国各级政府负有偿还责任的债务约20.7万亿元、负有担保责任的债务2.9万多亿元、可能承担一定救助责任的债务约6.7万亿元。针对这些债务的压力，较为公认的观点是“开前门、堵后门”，即将不规范的地方政府性债务排除出局并逐步清理，取而代之的应是通过规范渠道的合理、合法负债。财政部部长楼继伟也就地方债的规范管理明确提出：“地方政府债券自发自还试点还将继续扩大，同时要做好两项基础性工作。一是推行权责发生制的政府综合财务报告制度，即政府的资产负债表，向社会公开政府家底。二是建立健全考核问责机制，探索建立地方政府信用评级制度，倒逼政府珍惜自己的信誉，自觉规范举债行为。”于是，以PPP（Public-Private-Partner鄄ship，政府和社会资本合作制）来化解地方政府性债务的模式应运而生。

　　PPP在一定程度上可以化解地方政府性压力

　　根据IMF的定义，PPP实际上这是由政府和社会资本就某些项目的长期发展而订立的一种全面的服务契约。该契约的核心是由私营部门投资兴建项目并进行运营和维护，同时承担项目的投资风险；而项目的收益则是通过使用者付费和政府支付来保证实现。

　　PPP模式在项目建设和运营中并不鲜见，早在19世纪铁路建设中就以特许权的形式出现了PPP模式的雏形，到了20世纪末这种集融资、建设、运营、管理、收益分配一体化的模式已被广泛应用于通讯、铁路、公路、能源、医疗、水务等诸多领域。国际上比较经典的以PPP模式兴建并运营的案例有1996年巴塞罗那奥运会项目、1998年法国世界杯体育场馆的建设、伦敦地铁项目、南非奈尔思布鲁特市水资源与卫生系统的建设、以及美国四大职业联赛俱乐部（MLB、NBA、NFL、NHL）所拥有的82个体育场馆的31%都是由PPP模式兴建的。而我国的武广高速铁路、北京地铁四号线、鸟巢项目、北京亦庄天然气项目、天津地铁六号线等项目也都较好地使用了PPP模式进行建设和运营。

　　PPP模式最早用于化解政府债务问题则出现在美国。随着建设项目的顺利运营及政府建设资金的节约，PPP模式被各国政府所看好，美国前财政部长盖特纳甚至在2009年3月提出了一个以PPP机制来清除金融机构资产负债表中有毒资产（即看似没有问题的资产，实则可能是不良资产）的方案，这个方案不仅为美国金融危机中增强资产流动性和合理估值起到了一定的作用，也帮助政府节约了大量的救助成本。

　　目前我国经济增长存在较大压力，对财政收支也有了更高的要求，而一些地方政府又陆续进入了偿还债务的高峰期，在这个过程中以PPP模式来解决一些项目建设，特别是公共基础设施建设的融资问题确实是一个不错的选择，同时还可以避免更多的货币增量流入虚拟经济并形成资产泡沫，如果再能够把地方政府性债务全部纳入预算管理，同时实现PPP模式的规范化、法制化运行，确实可以从一定程度上化解地方政府性债务压力。

　　厘清PPP适用范畴建立规则杜绝滥用

　　毋庸置疑，PPP一方面吸引了民间投资，一定程度上改变了政府建设项目的单一财政投资主体的问题，提高了资金运营效率和项目运行效率，完全符合目前国家推行的混合所有制改革，这个过程中所节省出来宝贵的财政资金可以投入到更重要和必要的国防、社会保障、教育、医疗、文化等领域，而且在大型项目的建设及运营中均不需要支付完全的资本投入及全额利息，这有助于提高财政资金的使用效率，同时有利于化解政府性债务。但对于以PPP化解政府债务的模式需要有严格、成体系的规则基础，以及专业、完整的实施方案，否则，任何一种模式的滥用都有可能造成更深层次的危害。

　　首先，PPP模式应该是解决地方政府性债务的途径之一，而不该是惟一途径。目前PPP模式在全国各地盛行，作为引导民间资本进入过去往往由政府全额投资的领域，确实有助于解决一部分政府性债务问题，但不能全方位化解相关问题，起码难以化解存量债务余额和相关联的利息。对于存量债务，应加快预算法的落实，加快地方债券发行的建章立制进程，以法制化为基础、规范发行、市场化运作的债券来取代过去各类不规范的债务形式，这不仅强化了地方政府上项目前的绩效评价动力，也有助于逐步落实与事权相对应的支出责任。

　　其次，各地积极推行PPP模式时，必须注意对项目的筛选和对项目主体的充分论证。在实际运作中，不排除个别项目并不符合PPP的运营逻辑，此时采用该模式就有可能带来资本效率和服务质量的下降。比如一些纯市场化的项目，某些商业性游乐场所的建设，完全可以通过民间投资来建设和运营，政府只需实施监管者行为即可，此时如果贸然采用PPP模式反而会导致更多的、甚至不合理的财政支出，也会在一定程度上降低项目的运营效率。再有就是一定要防止部分项目为了套取财政资金而推行PPP模式，拿到资金后挪作他用，这反而会增加财政资金的使用成本，扩大政府债务风险。

　　此外，运行PPP还要从社会福利的角度进行充分的事前评价。根据清华大学王守清教授的统计，国际上PPP应用比较成熟的国家里，公共产品采用PPP的比例，无论是项目数量还是投资额，仅占15%-25%。应该说这个比例在公共财政支出中总量有限，如果过度强调PPP的作用，则有可能再次诱发地方政府的投资冲动，如果政府资金不当地投入到更适合市场化运营的领域，就难以避免与民争利，而且项目的建设成本、服务效率和监督效果也难以得到保证。同时，诸如不收费的公路、气象服务、公共广播等纯公共物品和公共服务，恐怕也难以吸收民间资本的投入，就算有收益权甚至收益较好的如石油、电力等项目，如果依然由政府或相关国有部门垄断经营，民间资本也会担心其权益无法保障而不愿充分参与。

　　今年6月30日，中共中央政治局会议审议通过了《深化财税体制改革总体方案》，应该说财税体制改革的系统性重构已拉开序幕。在这个大背景下，地方政府性债务问题的化解应遵循的基本原则是将地方政府性债务纳入法制化管理的轨道上，逐步实施全面规范的预算公开制度，并最终落实在中央和地方的事权与支出责任相匹配上。楼继伟也提出：“深化财税体制改革是一项复杂的系统工程，应处理好政府与市场的关系、发挥中央与地方两个积极性、兼顾效率与公平、统筹当前与长远利益、坚持总体设计和分步实施相结合、坚持协同推进财税与其他改革。”因此，我国通过PPP模式来化解地方政府性债务要加快建立规则，并严格在规则内运营，通过强化合作方的契约关系来推动项目的良好运行，为深化财税体制改革增添动力。