日前召开的中央全面深化改革领导小组第七次会议审议了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》(以下简称《意见》)。其中，备受关注的集体经营性建设用地入市再次引起业界热议。

　　对此，中国人民大学农业与农村发展学院副院长郑风田教授在接受记者采访时表示，中央审议土地改革试点意见，定调农村土地改革坚持三条底线，预示新一轮土改大幕的开启。就农地入市而言，由于农村集体经营性建设用地存在各种障碍，目前与国有建设用地相比在产权实现方面还有较大差距，如何才能最终做到与国有土地同等入市、同权同价，既需要顶层设计，也需要基层政府拿出可行的方案。

　　农地入市势在必行

　　“土地作为最为基本的生产生活要素，其市场化相对滞后。”郑风田说，我国现行的《土地管理法》第六十三条规定，农民集体所有土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。但从实际情况来看，这导致了地方政府占据农村土地调配的主导权，在一定层面上令农村土地规模经营效率严重不足。同时，市场化的缺失还造成农村财产分配上的混乱，农民利益无法得到实实在在的保护。

　　郑风田说，十八届三中全会明确提出建设城乡统一的建设用地市场，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。此次会议审议的《意见》，应该说是对十八届三中全会有关内容的进一步落实。

　　“形成产权明晰、权能明确、权益保障、流转顺畅、分配合理的农村集体土地产权制度，是建设城乡统一土地市场的前提。”在郑风田看来，农村集体经营建设用地入市，对盘活农民资产、大幅增加农民财产性收入，减少农村与城市收入差距具有明显意义。如果能够妥善稳步将集体经营建设用地入市，也可以在一定程度上缓解我国目前面临的城市建设土地不足的状况，从供需角度平衡房价高的问题。

　　此次会议提出“坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线，在试点基础上有序推进”。对此，郑风田表示，土地问题在中国具有复杂性和长期性，土地制度改革推进过程中必须注意控制节奏和总结经验，避免损害农民利益。

　　五大障碍待破解

　　“农村经营性建设用地的产权充分实现还有一段漫长的路要走。”在郑风田看来，农村集体经营性建设用地与国有土地同等入市、同权同价目前还存在五大障碍。

　　第一，农村集体经营性建设用地产权归属不明。现行法律没有明确产权代表和执行主体的权限与地位。农村集体经营性建设用地产权归属不明晰必然带来责权不清、处置无度、权力寻租以及分配关系的模糊和混乱问题。而且农村集体经济组织的市场主体地位不明确、不完整，难以行使法律赋予的职权。

　　第二，农村集体经营性建设用地确权面临不少困难。由于新旧矛盾叠加积累，农民产生不少土地纠纷。农村土地多轮流转、公用设施占用农田、农转非及婚丧嫁娶土地无调整、农户互换田地等土地纠纷问题相当突出，利益协调难度相当大。由于权属来源资料不全和历史遗留问题，权属争议相当激烈，权属关系相当混乱。

　　第三，农村集体经营性建设用地入市需要具体配套制度。虽然有些地方已经探索出颇具特色的农村集体建设用地入市路径，如广东佛山市南海区已经建立了包括确权登记、流转交易平台、基础地价体系等在内的集体建设用地入市体系，但能够推广到全国的农村集体经营性建设用地入市体系和税收制度还需要更具体的政策制度配套。

　　第四，农村集体经营性建设用地收益分配不尽合理。要么各级政府对土地流转管得过死，政府收益分配比例过高；要么集体土地所有者绕开政府进行私下交易，侵占由国家投资带来的土地增值收益；甚至出现集体土地使用者私下流转的隐形市场，造成集体和国家土地收益的双重流失。

　　第五，国家尚未出台统一规划和用途管制政策文件。土地用途管制是通行的土地管理原则，农村集体经营性建设用地管理也不例外。十八届三中全会《决定》指出，农村集体经营性建设用地合法入市前提是“符合规划和用途管制”。然而，目前农村集体经营性建设用地管理缺乏统一规划和用途管制，农村集体建设用地隐形流转市场活跃。在隐形市场上，农村集体侵犯农民宅基地使用权现象屡屡发生，违法用地屡禁不止甚至危及耕地安全。

　　试点先行有序推进

　　郑风田认为，土地改革涉及农村集体经济组织制度、村民自治制度等一系列重要制度，关乎城镇化、农业现代化进程，必须在试点基础上有序推进，而三条底线是试点的大前提，绝不能逾越。结合自己多年的调研经验，郑风田提出了农村集体经营性建设用地合法入市的途径。

　　明确界定农村集体经营性建设用地产权主体，是其合法入市的前提。当前，农村土地制度改革当务之急是产权明晰。要通过实地勘测，摸清家底，尊重历史传统，明确“权属合法，界址清楚，面积准确，材料齐全，无争议”的农村集体经营性建设用地所有权、使用权；通过土地登记确权颁证，理清乡镇、村、村民小组、农民个人四类主体的产权界限。

　　加快相关法律法规的修订，为其合法入市提供依据。农村集体经营性建设用地合法入市需要国家做出顶层设计，推进配套改革，关键在于建立集体经营性建设用地使用权入市的法律制度和配套措施。根据2014年中央一号文件要求，“有关部门要尽快提出具体指导意见，并推动修订相关法律法规”。农村集体经营性建设用地与国有土地“同权同价”，推进农村集体经营性建设用地合法入市，需要对涉及土地管理制度的法律法规进行修改。

　　积极建立农村集体经营性建设用地交易市场，为其合法入市提供条件。积极建立统一的土地交易市场和社会服务体系，逐步完善土地市场管理规定和交易规则，为农村集体经营性建设用地使用权流转提供政策咨询、信息发布、地价评估、交易代理、纠纷仲裁等相关服务。按照《决定》要求，“完善土地租赁、转让、抵押二级市场”，优化农村集体经营性建设用地价格形成机制，促进土地流转入市。

　　逐步优化农村集体经营性建设用地收益分配机制，为其合法入市提供动力。逐步优化农村集体经营性建设用地土地增值收益和使用权流转收益分配机制，理顺收益分配关系，出台级差收益分配办法，确保农村集体和农民成为增值收益和流转收益的主要获得者。同时加快建立农村集体经营性建设用地产权流转和增值收益分配制度，确保集体和国家土地收益不流失，并将其用于全社会，造福百姓。

　　郑风田还特别提出，同地同权是农村土地制度改革的核心。应该尽快出台全国性的集体建设用地管理办法，在符合规划和用途管制的前提下，允许集体建设用地出租、出让、转让、抵押。