力争在三至五年的时间内通过改革完善能源管理体制，理顺资源能源产品的比价关系、价格形成机制和宏观调控体系，从源头上建立节能降耗的内生激励机制，建立完善稳定的公共资源收益共享机制，实现经济社会可持续发展。

　　要形成基础品层面竞争性的市场体系，首先要以煤炭资源税费和电力部门价格改革为重点，实行价、税、财等方面联动的改革。同时，在此基础上进行资本市场、国有资产管理和金融等方面的配套改革。在目前国内外经济低迷、企业效益普遍不佳的情况下，进行从资源能源切入价格改革为重点的配套改革，或将对部分企业经营和物价上涨产生不利影响。因此，需要伴随在全面改革之前对经济稳定作出部署与控制，保证在改革迈出决定性一步，推出以能源价格改革为重点的配套改革时，不致发生超出可承受力的物价上涨、企业破产和工人失业，对社会稳定造成影响。

　　价、税、财联动改革的着眼点，是克服目前在资源能源价格体系、税制和财政体制上存在的重大缺陷，理顺基础品价格形成机制，使价格能够反映资源能源品的稀缺性、内外部成本以及供求关系，对企业和居民节约使用资源能源形成内在激励机制，并促进建立规范的资源收益分配制度、地方税体系和省以下分税制的，完善宏观调控体系。

　　电力部门改革

　　按照电力能源的稀缺性、供需关系以及生产成本，强化市场导向下的竞争，构建合理价格形成机制。改革启动后电力价格形式上仍可按目前三大类别（工业、商业和民用）有所区分，但工、商可趋向合并。同时民用电价可实施阶梯电价和鼓励居民错峰用电。具体改革包括：第一，在电力产业链的前端（发电）和后端（零售）引入竞争机制，将“厂网分开”改革推进至“竞价入网”，形成新的以市场为基础导向的电价形成机制，火电之外的太阳能电、风电等可再生能源，透明地在竞价环节规定财政补贴，同样实行竞价上网。第二，在电力产业链中端（输电网和配电）按自然垄断属性，实施国家特许权管理和业绩考评制度，取消电网对前后端的交叉补贴和经济“大锅饭”；合理安排非火电（水电、核电、风电、太阳能）等可再生能源的财政补贴政策。第三，在电力产业链后端实行输配分离，引入电力零售的服务外包等方式的竞争。第四，对电价的行政管制措施力行最大限度的去除。

　　税制改革

　　第一，启动资源税费改革。重点将煤炭资源税的计征方式改为从价课征，将其他具备条件的金属、非金属矿资源品计征方式也改为从价计征。适时将资源税征税范围扩大至水、森林等自然资源。以低起点对企业开征独立的环境税如碳税。形成贯穿全产业链、全流程（开采、生产、使用）的“内生”节能降耗激励机制。

　　第二，积极扩大房产税改革试点范围。房产税对于适当提高直接税占比、培植大宗稳定地方财源、化解基层财力困境、落实省以下分税制、促进地方政府职能转变、促进土地节约利用等方面，均具有积极的正面作用。房产税可以按照套数面积和独栋非独栋等标准设定免征条件，在此基础上设定不同档次税率，以限制投资、打压投机。同时，整合理顺房地产销售、二手交易等全环节各类税费负担，适当降低流通开发环节税费负担，适度增加高端保有环节税负。

　　第三，积极推进个人所得税综合与分类相结合的改革。建立针对性、差别化费用扣除制度，强化个人所得税收入分配调节作用。修改完善《征管法》，赋予税务机关对个人收入和财产的检查权和处置权，强化相关部门在个人所得税征管方面的配合力度。

　　第四，加快推进“营改增”，规范增值税制度。在2014年之前完成“营改增”的行业扩围；简并税率、降低增值税基本税率，规范清理税收优惠政策，完善跨境服务免税和退税政策，促进产业专业化分工和融合，促进产业转型升级，优化出口结构。

　　第五，改革消费税。主要包括扩大征税范围，将部分严重污染环境、大量消耗资源能源的产品、奢侈消费品以及各地某些特色资源纳入征收范围，将征收环节后移至批发零售，为部分税目收入由地方独享奠定税制基础。

　　财政体制改革

　　第一，推进省以下分税制。通过省直管县、乡财县管和乡镇综合配套改革，将五个政府层级扁平化到三个层级。按照“一级政权，一级事权，一级财权，一级税基，一级预算，一级产权，一级举债权”的原则，构建起财权与事权相顺应、财力与支出责任相匹配的分税分级财政体制。第二，调整中央与地方事权划分。按照政府事务的经济属性划分政府间支出责任，由粗到细形成中央、省、市县三级事权明细单，并动态优化。第三，尊重税种内在属性，重新划分税基。其原则是，凡税源流动性强、关系经济调控和全局收入分配的税种作为中央独享税，税基不易流动、纳税人与负税人较为一致的税种作为地方独享税；税源大宗且介于上述两者之间的作为共享税。因此，建议将个人所得税按税率与省级政府分享；将增值税的收入归中央，作为中央独享税，但按照人口、地理等因素均等化公式将部分收入转移至地方政府，以切断目前地方政府收入分享规模与其征收规模成正比的关系，进而切断政府投资与财力的正相关关系。将资源税（海洋石油除外）、房产税作为地方独享税；将消费税部分税目作为地方独享税，如将酒类消费税征收环节后移至零售环节后，将其作为地方独享收入；将企业所得税作为共享税，实行分率共享。第四，提高一般性转移支付占全部转移支付的比重，整合清理专项转移支付，完善其管理办法，如划拨进度、使用方式、取消配套要求等。第五，积极探索地区间横向转移支付制度。第六，建立和发展以建立有透明度的地方政府负债表和财务报告制度等为配合条件的地方政府自行发债制度。

　　配套改革还应包括金融领域、土地制度的改革、建立公共资源出让收益合理共享机制及完善低收入家庭的社会保障政策。

　　（作者单位：中国财政学会财政部科研所）