自政府诞生，行政机构开始运行，腐败就成了一个绕不开的问题。习总书记在多次讲话中丝毫不回避目前存在于我们党和国家内部的腐败问题，并在今年1月的中纪委第三次全体会议上明确指出，要以制度保障深入推进反腐败斗争。如何以好的制度实现反腐？或许历史会对我们有所启发。

　　1858年，清政府在第二次鸦片战争中再次兵败，被迫签订了丧权辱国的《天津条约》。按照条约相关精神，1860年清政府建立了“新关”，也称“洋关”，即海关总税务司公署，主要负责管理外轮货物的稽查征税。与它相对应的管理国内民船贸易的机构则为“旧关”，也称“常关”，由清政府官员主管。“新关”和“旧关”业务性质类似，社会环境相同，但内部制度则截然不同，可谓是“一国两制”。它们的行政运行情况和廉洁程度的差别，给我们一个极好的观察制度绩效的机会。

　　首先看看“旧关”。有一件小事可以证明其贪腐程度。1852年，时任江南道监察御史梁绍南上奏称，经粤海关管辖的地域仅白糖冰糖每年就进口不下五六千万斤，但在当时粤海关的记录上，只有一千五六百万斤。奏章中说：“近年以来绝少呈报(进口的白糖冰糖)，其为偷漏，更属显然。此外如进口之洋参，出口之绸缎，皆属大帮货物，近年税册，俱觉寥寥。广东如此，外省各关口均同此弊，概可想见。”1864年，“新关”的实际最高管理者赫德在向清政府提交的《局外旁观论》里也说，清政府之所以财政窘迫，并非其无财，也不是政府征收的少，主要是被当官的贪污了。《局外旁观论》指出，清朝各级政府，其内外员工“尽职者少，营私者多”，“供贪婪于戚友，而民怨弗闻”，可谓国库亏空，中饱私囊。

　　有趣的是，与清朝管理制度相近的明朝在关税征收乃至官员腐败上面临几乎同样的窘境。如明朝万历年间，民间贸易兴盛，但对于财政收入的贡献却少得可怜。“万历盛时，（盐商）资本在广凌不啻三千万两，每年子息可生九百万两，只以百万输帑”。明朝崇祯年间，横行东南沿海的郑芝龙集团“岁入以千万计，以此富敌国”，但明朝政府收上来的市舶税每年却只有4万两。

　　“新关”情况如何呢？它被称为“世界行政管理史上的奇迹之一”，运行效率极高，廉洁程度极高，号称“接受一条鱼就会被开除”。尤为讽刺的是，同是中国人，在“洋关”工作能廉洁自守，而在“常关”工作则个个腐败。难道真的是因为“新关”的“一把手”是英国人赫德，外来的和尚更会念经吗？事实上，关键在于赫德借鉴了英国的行政管理制度，引入“新关”现代的监督制度、会计制度、审计制度、巡视制度，以及年终的层层密报制度，并严格执行，从而实现了“制度反腐”。以会计制度为例，赫德建立了号称“严格的、详细的和绝对可靠的”会计制度。他将海关全部收支账户分为A、B、C、D四个账户，A账户为海关经费支出账，B账户为海关罚没收入账，C账户为吨税收入及航务设施提成账，D账户为所有其他收费的收费状况及专用款项。A账户每月结清一次，B、C账户每季结清一次。所有海关可自行处理的结余，一律存放海关总税务司指定的丽如银行（OrientalBankcoop鄄eration），若无总税务司允许，各税务司无权截留。这个会计制度，当时被誉为新的国库制度，大大降低了贪污、挪用等问题发生的几率。

　　而在人事制度上，“新关”于1867年拟定的《中国海关管理章程》，确立了人事管理的制度基础。“新关”严格按照因事设岗、以事择人，选人严格、公开公正，严格管理、奖惩分明的原则进行管理，杜绝以权谋私，仅以录用环节为例，赫德本人及海关高层管理人员均不能任用有关系的私人，赫德当时坚持“不够格的一个也不要，就是总税务司的儿子也不例外”。例如赫德的助手金登干，在赫德掌舵海关总税务司后不久即派往“新关”新成立的伦敦办事处，担任主要负责人。当时金登干的至交老友的儿子过来应聘，但金登干认为他没有达到要求，最后不予录取。

　　“新关”和“旧关”在运行效率和廉洁程度上的巨大差异引起了清政府的重视。1887年，清朝总理衙门把各省原由“旧关”负责的鸦片厘金的征收工作移交赫德所主持的海关，对“新关”寄予厚望，后来清政府甚至主动把常关的管理权统统交付海关手上，意图当然是恭亲王奏折中所宣称的“收数必有起色”。从结果来看确实如此。例如天津常关，接管前每年最高收入不过45万两，接管后，竟超过100万两。制度产生的巨大绩效，由此可见一斑。

　　清朝“新关”与“旧关”因制度产生的巨大差异，无疑让我们对于制度反腐的意义有了新的认识。对于财政部驻各地监察专员办而言，与“新关”实行的垂直管理，派驻地方体制均有着相似之处。尽管工作内容和性质不尽相同，但是借鉴其在当时而言较完善的各项监督制度、管理制度，也能产生显著的反腐效益。例如湖南专员办近年来开始逐步建立健全岗位AB角责任制，分析每项业务工作可能存在的廉政风险和风险监督对象并予以内部公示，业务工作的相关经办人、责任人可谓一目了然纳入监督之下。此外，还在处室设立兼职监察员，专门负责处室的廉政监督工作。一些处室还坚持民主讨论制度，重大决策集体讨论决定，避免了个人决策带来的风险。针对工作时遭遇的“红包”现象，还建立了年度廉政工作台账，从监督机制上保证了廉洁自律。以上这些制度实实在在地实现了对于反腐倡廉的保驾护航作用，也收到了良好的效果。湖南专员办自1998年机构改革制度成型以来没有出现过一起贪腐方面的案件，正是制度的功劳所在。(作者单位:财政部驻湖南专员办)