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重新思考我国政府采购制度

  • 发布时间:2014-10-22 08:18:40  来源:中国财经报  作者:佚名  责任编辑:罗伯特

  2014年诺贝尔经济学奖花落法国经济学家让·梯若尔教授这位产业经济学的巨擘。中国的政府采购理论研究界也为之振奋,这是因为梯若尔教授曾经与让-雅克·拉丰教授在1993年合作出版过一本专著《政府采购与规制中的激励理论》。要知道,拉丰教授如果不是英年早逝,也是极有可能问鼎诺贝尔经济学奖的学者。两位顶级学者共同打造了一本有关政府采购的理论巨著,确实说明政府采购在现代政府职能中的显要地位,毕竟诺贝尔经济学奖得主做出贡献的领域必然是具有普遍意义的、对人类社会具有重要价值的经济学理论问题。

  很惭愧,这本书的中译本笔者早在十年前就购入了,那时笔者还是一名刚刚踏入政府采购研究领域的青涩学生。书拿来想认真的读完,却如何也读不下去。一来书中所指的政府采购与当时中国语境下的政府采购几乎完全不搭边,二来全书几乎用数学语言铸成,对于数理经济学的要求较高,三来当时对实务知之甚少,对作者描述的一些具体情景缺乏想像力。如今,借着作者荣膺诺奖之机,重新翻阅这本书,却豁然发现书中所言恰恰回答了笔者这些年来对中国政府采购的许多疑问,在这里稍作展开,抛砖引玉。

  打开“政府采购”视野

  从题目可知,这是一本将政府采购和规制放在一起的书,贯穿二者的线索是激励。对于大多数中国人来说,这是一件比较奇怪的事情:政府采购,通常意义上是政府以合同的方式从市场中购买货物或服务,中国的政府采购制度偏好公开招标的方式,因此竞争是政府采购的主旋律;规制,通常意义上是政府对抗市场失灵的监管行为,尽管这些年社会性规制的兴起也引人注目,但经典经济学上的规制谈的还是对垄断、寡头的经济性规制。奇怪之处就在于,政府采购讲的是竞争,规制面对的是垄断,竞争和垄断是水火不容,那如何把政府采购和规制放在一起了呢?更奇怪的是,书里通篇讲的激励机制都和定价有关,可是政府采购的定价不是通过强制性竞争的方式用“无形的手”定下的吗?政府又什么时候定过政府采购的价格呢?

  上述种种疑问,根源在于始终将政府采购的定义拘泥于中国一地一时的理解。

  如果查看政府采购百年来的发展历史,就笔者较为熟悉的美国,会发现竞争性缔约的主导地位是在1984年才确立下来的,而非定制化商品采购的重要性是1994年才确定下来的。也就是说,在上世纪大多数的时间内,美国政府采购的都是定制化的产品和服务,使用的都是非竞争性的方式。购买市面上没有的东西,又没有充分的竞争,那政府作为购买者如何确保纳税人的血汗钱没有被胡乱花掉呢?自然政府就要主导合同的定价。美国政府采购的教材开篇在讲政府合同和私人合同的区别时,必然会提到政府合同的定价机制——在美国,如果供应商拿到的政府合同超过55万美元,没用通过公开招标取得合同,采购对象不是市场化的商品,那么这个供应商就要修改自己的财务体系,按照政府的会计规则核算、上报成本,甚至要接受政府的审计。而政府对于这类合同采用的定价机制就包括了书中反复提到的“固定价格法”和“成本加成法”以及介于二者之间的“成本利润分成法”。

  如果再将目光投向国际学术界对政府采购的理论探讨,就发现竞争在政府采购中的地位并非无可撼动。在有着社会主义传统的欧洲,学者们始终在争论政府采购中究竟是竞争多一些好,还是合作多一些好,抑或二者如何配合能够达到更好的政策效果。在竞争的框架下,短期的、供应商频繁替换的合同订立模式有助于防止采购人与个别供应商之间形成联盟,损害公共利益,而政府与固定供应商之间的长期合作则能够避免供应商的某些短期策略行为,有助于实现政府的战略性目标,同时能够通过降低缔约频次、改善合同执行来降低交易成本。而后者,就是本书所讨论的“政府采购”。长期合作意义上的政府采购,供应商取得了事实上的垄断地位,政府与供应商之间的关系就与规制机构与受到规制的垄断性公共事业的关系十分类似。而两位大师提出的观点是,对于垄断企业的监管,除了私有化和引入竞争这两种常见的、简单化的手段,还可以通过激励机制的设计来提高全社会的整体福利。由此,政府采购、监管和激励三者联系到了一起。

  这样的观点,如果说在十年前政府采购制度初创阶段提出还很难让人接受的话,在今日则应容易许多。中国的政府采购尽管还有各种不成熟、不尽如人意之处,但在通用商业产品的采购方面,已经非常成熟。中国政府采购今天面临的难题主要是政府购买服务、公私伙伴关系(PPP)以及国防采购。政府购买服务中,尤其是非市场化、非通用的服务,例如政府为重病居家患者购买护理服务,在缺少市场参照的情况下政府怎么买才能够激励供应商以合理的价格提供符合要求的服务?在这种政府不是直接服务接受者的场合,如何评价供应商的履约绩效?在PPP构建的长期合同中,政府如何定价以确保服务接受者、厂商和纳税人三方的利益均衡,如何在合同的不同阶段制定不同的激励机制?国防采购长期自成一体,但终归属于政府采购的一部分,战略性的国防采购需要维护稳定的合同关系,同时又面临高科技武器装备研发的高度不确定性,这就使风险的分担和合理的定价成为难题。这些问题,现有的中国政府采购制度框架、理论基础都无法回答,而这正是本书所构建的理论体系所要回答的问题。更为难得的是,本书打通了政府采购与监管之间的隔阂,后者显然涉及的领域更加广泛。政府采购的从业者可以从我国的众多监管领域中看到中国政府采购事业未来的巨大挑战。如果一些基础性的、根本性的问题没有得到解决,那么发生在发改委价格司以及中国药品定价政策上的悲剧就难免要重演。

  “激励”的魔力

  究竟如何发挥激励的作用呢?作者抓住了政府采购和监管的激励问题的核心——在激励和抽租之间的权衡取舍。我们用一个形象的例子来说明。假设政府要向武器制造商采购一种新式武器的研发和制造,可以采取两种极端的定价方式。一种是固定价格法,供应商的成本、利润、风险自负,一种是成本加成法,政府完全承担供应商所发生的成本,并保证一定比例的利润率。在前一种情况下,供应商有最大的动力努力提高效率、降低成本,因为为此得到的所有收益(经济学上的“租”)都归供应商;在后一种情况下,因为技术进步、效率提高所得到的所有收益都归政府所有,但同时供应商降低成本的积极性也降至最低。在这两种激励方式之间,还有一种方式就是政府按比例承担供应商的成本或按比例分享供应商的利润。由此可见,激励和抽租二者不可兼得,设计最优的激励机制就是要根据各方所拥有的信息情况、交易成本以及法律制度的约束,确定那个介于0和1之间的激励强度。

  从规制经济学的角度,本书的贡献有两个:一是一改过去规制经济学领域只有分散的实证没有统一的理论的局面,系统建立了规制经济学的理论体系;二是将信息经济学、博弈论、机制设计理论融入规制经济学,使规制经济学的理论相较以前更加贴近政策现实,更具实践价值。这一点从全书的展开层次上清晰可见。作者首先构建了一个最简单的激励情形——善意的规制者对单一企业的静态规制。在此基础上,逐步放松假设,在第二部分研究了竞争环境中的定价问题,第三部分研究了拍卖和招标过程对定价的影响(狭义的政府采购),第四部分考察了对单一企业的动态规制,引入了“承诺”这一信息经济学和博弈论中的经典问题来分析多期规制的问题,第五部分放松了对善意监管者的假设,引入了有关利益集团研究的代理理论。至此,将研究的问题升华为“如何对规制者进行规制”,规制经济学与政治经济学殊途同归。

  对理论研究者的启迪

  诺贝尔经济学奖代表了一个学科的最高研究水平。对于普罗大众而言,在仰望膜拜的同时总会有震撼和启迪。本书的两位作者均是数学博士出身,他们在数学上的炉火纯青辅以对经济现象的火眼金睛成就了他们在经济学上的贡献。细看两位的发表领域,几乎囊括了经济学研究的主流问题,产业组织、博弈论、金融、公共经济学、宏观经济学、行为经济学、组织理论,可谓打遍天下无敌手。对于笔者而言,最受启发的是,二位知难而进的精神。传统的规制经济学并非没有意识到规制者的道德风险,但是通过排除规制者对厂商的转移支付,规避了对规制者道德风险的讨论。但是现实中,规制者的确存在着与厂商结盟、滥用权力的风险,排除了这一因素的数学模型固然没有瑕疵,但也限制了其对现实的解释力。两位学者所做的工作就是发现传统模型无法解释的、而现实中又实在存在的现象,并用精湛的数学工具加以抽象化和系统化。对于我们中国的政府采购事业,又何尝不是如此,直面困难、解决问题,点滴成海,跬步千里。大师做出了开创性的贡献,我们可以在他们工作的基础之上进一步根据中国的制度环境、市场结构、监管能力加以适用,为中国的政府采购理论构建、政策设计提供有力的支撑。[作者单位:清华大学公共管理学院同方政府采购市场与政策研究中心(筹)]

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