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优化政府采购效率的可选途径

  • 发布时间:2014-07-16 09:08:32  来源:中国财经报  作者:佚名  责任编辑:罗伯特

  何平衡规范与效率,是世界各国政府采购发展面对的共性问题。在西方200多年的政府采购发展历程中,以美国为代表的国家顺应不同历史阶段的经济社会发展和公共管理改革需要,对政府采购制度模式和运行机制进行了适时调整,积累了许多成熟的经验。在我国10余年的政府采购实践中,围绕政府采购效率的探索也一直在持续。笔者在总结国内外政府采购制度模式、采购方式、监督管理等实践经验的基础上,对提高政府采购效率和实施效果提出一些自己的思考。

   

  采购模式向半集中半分散优化

  我国未实行政府采购制度之前,实际上实行的是分散采购,建立政府采购制度之后强调集中采购。国际上政府采购模式初期也是强调集中采购,但在20世纪90年代后,各国政府按照对经济社会适度减少干预、权力逐步下放的行政理念,对政府采购模式进行了积极调适,即下调政府集中采购程度,下放部分采购权,更加突出半集中半分散采购模式。

  半集中半分散采购模式是指将集中采购与分散采购相结合、采购权适当集中与适当分散相结合,强调采购权与使用权的适度分离,既有政府集中统一采购,也允许采购单位一定范围的自主采购。这种模式能够较好实现原则性与灵活性相结合,政府一方面通过集中采购来达成实施政策功能、节约财政资金、预防制止腐败等目标,另一方面又保留适当的分散采购,以满足各使用单位的特殊需求和零星需求。我国政府采购制度在当前法律法规制度不尽完善、社会诚信体系有待健全、预算管理比较粗放、监管力量比较薄弱、集中采购实施效果不尽如人意的现实背景下,也应从强调集中向半集中半分散转变,不应过度提高集中度。应区分采购品类,对于通用性较强适合汇总集中的大宗产品进行集中采购,而对于少量小额低值易耗办公用品则宜由各采购单位自行分散采购。另外,对于高校、医院、图书馆、科技馆、博物馆等涉及技术性、专业性较强的特殊需要,也可由各部门分散采购。

  采购方式向合理灵活运用优化

  我国政府采购法规定“公开招标应作为政府采购的主要采购方式”,但在国际上,公开招标只占政府采购的40%左右,非公开招标采购方式占到一半多。美国政府采购的主要方式曾以公开招标为主,但现在主要是竞争性谈判。招标方式的时间成本高,GPA项目公开招标的等标期(公告期)一般不少于40天,选择性招标(相当于邀请招标)等标期一般不少于25天;我国公开招标的公告期为20天,整个周期也要在40天左右。为提高采购效率,应根据政府采购方式的规定和项目的特性,灵活运用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价采购、部门集中采购、定点协议、网上竞价、跟单采购等不同的政府采购方式,做到既执行制度,又方便采购单位,提高政府采购的工作效率。通过采用合理的政府采购方式,使采购单位购买到价格相对较低、质量服务相对较好、能满足合理必要需求的货物、工程和服务。根据《政府采购法》和《政府采购非招标采购方式管理办法》,对于一些技术复杂、性质特殊、专业性强、竞争不足的项目以及一些通过公开招标难以取得好的效果的项目,应该采用竞争性谈判、询价采购、单一来源采购方式,不宜强行要求实施公开招标采购方式。

  特别是对于服务类采购项目,过去我国政府采购法律法规未做特别规定,制度设计上考虑货物的多,考虑服务的少,但实际上服务类项目与货物类项目有许多不同点,不宜简单套用货物类的标准。根据《国务院关于政府向社会力量购买服务的指导意见》(国办发〔2013〕96号)、《财政部关于推进和完善服务项目政府采购有关问题的通知》(财库〔2014〕37号),鉴于服务类政府采购项目的特性和市场发育成熟完善程度,为提高效率确保效果,应按照“方式灵活、程序简便、竞争有序、结果评价”的原则,“针对服务项目的不同特点,探索与之相适应的采购方式、评审制度与合同类型,建立健全适应服务项目政府采购工作特点的新机制”;“采购人要按照政府采购法律制度规定,根据服务项目的采购需求特点,选择适用采购方式。对于采购需求处于探索阶段或不具备竞争条件的第三类服务项目(公共设施管理服务、环境服务、专业技术服务、教育、医疗卫生、社会服务等),符合政府采购法第二十七条规定申请适用公开招标以外的采购方式的,财政部门要简化申请材料要求,也可以改变现行一事一批的管理模式,实行一揽子批复”;“采购需求具有相对固定性、延续性且价格变化幅度小的服务项目,在年度预算能保障的前提下,采购人可以签订不超过3年履行期限的政府采购合同”。

  采购运行向各方协调配合优化

  1.选择合适的采购代理机制。笔者认为,政府采购代理市场不宜作为完全竞争的一般性市场来看待,特别是在当前社会诚信体系有待完善、政府采购监管力量相对薄弱的背景下,财政部门应以政府购买服务方式择优选择服务良好、廉洁自律的采购代理机构,不宜全面开放代理市场,避免采购代理市场小、散、乱,影响政府采购代理质量。

  2.强化采购单位责任。国际上政府采购在操作执行上向专业化转变,要求采购人对采购项目需求特点加强研究,提高自身业务水平。美国在采购单位内部实行合同官制度,欧洲国家对采购人员也提出了相当高的专业要求。我国政府采购法和相关制度则对采购专业化重视程度不够。强化采购单位责任应做到以下几点:一是加强采购管理,充实采购力量,鉴于政府采购的专业性,应明确指定由一个业务部门统一管理政府采购事务,选派专业合格人员,以保证采购专业性。二是采购单位要根据实际情况制定合理需求。三是采购单位要根据采购预算和采购计划及参数指标,按规定的时限认真审核确认采购公告和采购文件,按时参与采购答疑,按时签订采购合同。四是采购单位要强化采购项目的组织验收管理。五是加强对采购人员的业务培训。六是要建立严密的内控制度,根据各单位人员配备情况和采购特点,对政府采购全流程实施有效内部监督。

  3.强化供应商责任。我国政府采购法律制度中,对于质疑投诉处理程序有着明确的规定,未经质疑的事项投诉时采购监管机构可不受理。实际工作中,一些供应商不了解或不遵守规定,绕开正常的质疑投诉程序而多头投诉(信访、市长专线、纪检监察等),最终还是转到监管部门处理,由此浪费时间,影响政府采购效率。在政府采购流程设计中,标书、竞争性谈判文件等采购文件向社会公示,就是给广大供应商提供一个提出修改意见的时间,有的供应商不在公示期间认真审阅采购文件,发现问题也不及时提出,而是在开标后没有中标时才倒过来千方百计从采购文件中寻找瑕疵再提出异议,影响了政府采购正常进程。建议在即将出台的政府采购法实施条例或相关规定中明确,供应商和利益相关方应严格遵守质疑投诉相关程序规定,否则监管部门可不受理;另外,对采购文件内容有异议的应在文件公示阶段最迟在开标前提出,逾期提出视为无效异议,监管部门亦可不受理。

  4.强化代理机构责任。政府采购代理机构应建立一次性告知制度。代理机构受理政府采购业务后应当在第一时间与采购单位经办人取得联系,一次性告知采购单位应当知道、应当准备或应当注意的事项等。对报名参加采购的供应商,在报名时也应一次性告知其参加该项目时应当注意的事项和要求,以减少因“低级错误”导致政府采购废标。此外,为提高效率,部分地区实行了限时办结制。如厦门市规定,代理机构要主动协助采购单位做好采购招标文件的编制工作,采购招标文件编制时限最长不得超过15个工作日。从今后的发展看,应按照2013年全国政府采购工作会议的要求,促进集中采购机构加强对通用类货物需求标准和招标文件的研究,改进服务,提高效率;鼓励社会代理机构走差异化的发展道路,根据各代理机构的专业优势,确定重点发展代理领域。

  5.扩大政府采购专家参与。根据经济社会发展水平,制定适当的专家劳务报酬标准,鼓励和吸引广大专业人士加入政府采购专家队伍。根据专家数量,合理划分专家类别,取得专业类别中专家数量与专业性的平衡。

  6.完善采购监督管理。一是加强政府采购制度宣讲。二是推进政府采购操作规程标准化。三是构建政府采购管理交易信息化系统。四是从制度上鼓励采购单位与供应商在法律框架下通过协商谈判解决争议。

  采购文件向精细把控优化

  采购文件包括标书、评分办法、采购合同、补充文件等,提高采购文件制作质量是提高采购效率的基础。标书要全面细致、无歧视性条款、操作性强;评分办法要科学合理、紧扣标书内容,全面反映项目特点与采购人实际合理要求;采购合同要与采购文件相一致,合同的主要条款应符合采购文件的实质性要求。如果采购文件制作不规范,表述不清楚,内容不完整,都会直接影响政府采购效率。

  尤其是在编制政府采购招标文件时,应坚持公平公正原则,严格执行标准采购文件范本和编制指引、聘请专家审核采购文件及供应商对采购文件质疑反馈等制度,修改标书中不合理的限定条款和倾向性要求,以规范采购人采购行为,扩大供应商参与,形成更加有效的竞争。对于某些特殊需求,所设定条件应满足货物类项目至少有3个品牌型号、工程类和服务类项目至少有3家供应商可以参与政府采购活动的要求。如招标文件在对供应商的资质要求、采购物品的技术要求、价格要求、实施(运输、安装、售后服务)要求、评标要求、验收要求的表述上不清楚,就容易带来问题,要么反复修改标书,要么引起质疑与投诉,导致重新招标,从而降低采购效率。

  采购形式向注重实效优化

  在法定的采购方式基础之上,根据形势发展的需要,为有效提高政府采购效率,确保采购效果,还应根据采购产品的特性,探索行之有效的采购形式。

  1.坚持和完善通用类标准化产品集中采购模式。为了解决定点协议采购方式所带来的“价高”的诟病,对于通用类货物产品,中央和许多省市近来纷纷采用批量集中采购模式,即一年分几次定期汇总各采购单位对于计算机、打印机等通用类产品的需求,集中推出公开招标。厦门市对于通用类产品采购实行的是大宗采购模式,主要是选择一些规格标准较统一、具有较强需求共性的货物,通过汇总全市机关事业单位的需求统一进行采购,变单位分散政府采购为统一集中政府采购,通过扩大集中采购规模,充分发挥规模采购效益,吸引更多厂家直接参与到政府采购中来,有效降低采购成本。

  2.推行预选供应商制度。对物业管理、保安服务、会计审计、律师服务等项目实行预选供应商名录制度,如按厦门市现有做法,物业管理通过公开招标产生预选供应商,然后在预先供应商中进行二次竞价,从而在提高采购效率的同时也提高节资率。

  3.扩大跟单采购适用范围。近年来,部分地区探索实施了跟单采购。例如,厦门市规定,采购人采购公开招标数额标准以下的货物项目时,经同级财政部门审核后,可以按不高于3个月期限内相同产品的本市政府采购中标价、成交价下调后的价格,向任何能提供相同产品的供应商进行采购。实际工作中,由于跟单采购限制在“公开招标数额标准以下”“3个月期限内”,数量非常有限,建议可以实行更加灵活的跟单采购。

  4.实行长期采购合同制度。如深圳市规定,物业管理、保安服务、政府履行职能的经常性服务项目、系统设备和技术项目后续维护服务项目等,可列为长期服务项目。长期货物政府采购合同履行期限最长不超过24个月,长期服务政府采购合同履行期限最长不超过36个月;特殊情况需要延长的,经监管部门批准可以适当延长,但延长期限最长不得超过6个月。对优质长期服务政府采购合同供应商实行合同续期奖励机制。

  (作者单位:厦门市财政局政府采购管理办公室)

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