嘉宾：贾康（中国财政学会副会长）

　　刘军民 梁季 程瑜（财政部科研所研究员)

　　政府购买公共服务的逻辑起点是政府职能的界定。按照十八届三中全会决定，我国政府职能主要包括宏观调控、市场监管、公共服务、社会管理、保护环境五个方面，相应我国政府在履行上述五项职能过程中的所有产出均可理解、定义为广义的公共服务。

　　政府购买公共服务的假设前提是政府提供，私人生产，政府提供意味着由政府通过预算收入支付生产费用。如果从纯粹的经济学的生产效率意义来探讨，所有的公共服务均可由私人生产，因为在市场中，政府与私人部门平等地在市场上购买、支配经济资源。但是，从政治和社会角度来看，并不是所有公共服务均可交由私人部门生产，某些公共服务（如立法、国防核心机密部分等）必须利用政府的行政权力进行生产与提供，并要充分考虑其社会价值（如公平）。为此，要考虑哪些公共服务可由私人部门生产，政府再通过购买的方式向社会提供。基于可购买的视角，可将公共服务分为三类：第一类是支撑经济社会正常运转、全民受益、且无法分割的公共性公共服务，如宏观调控、市场监管、环境保护等，实施工具多为法规、发展战略、政策、标准的制定和实施，职能承担者主要为由行政管理部门；第二类是增加国民福利、受益对象（群体）特定的公益类公共服务，典型如教科文卫等，职能承担者多为我国事业单位；第三类公共服务是介于二者之间，即具备支撑经济社会正常运转、民众受益且无法分割特点，又无需通过法规制定实施生产，受益面或具有辖区特点，且未必一定由行政管理部门承担，典型事项如基础理论研究类公共服务和社会事务管理。

　　从技术操作层面看，公共服务是否应该且能够从市场上购买，关键取决于两个因素：一是经济上可行。即购买成本低于政府直接生产成本。购买成本包括两类，一类是市场生产成本，第二类是政府管理成本。政府管理成本包括合同签订、合同执行以及监督成本。二是技术上可行。技术上可行包括两个方面，一是公共服务的数量、质量、规格、费用能够明确界定，以保证政府与市场生产者之间能够签订合同，且能够执行，保证政府有能力对合同进行全过程控制，从而进行正确监督与评价；二是受益主体明确且受益程度能够衡量。对于政府间接购买的服务（如政府向特定群体发放、消费对象特定的补贴券），受益主体应当非常明确，且服务质量和效果可通过消费者的感受予以衡量。

　　按照此标准，上述第一类行政管理类的公共性公共服务无法向市场购买，但为支撑政府部门履职、作为公共性公共服务必要中间投入品的部分服务，如法规制定的前期研究服务等也可以向市场购买；第二类公益性公共服务可以向市场购买，当然现实能否实施购买还取决于供给条件，第三类公共服务既可向市场购买，也可由政府直接生产，通常情况下前者应成为首选。

　　哈特等人的理论研究表明：政府和市场的边界取决于产品的性质。私人部门有充分的激励机制降低生产成本，当产品的质量比较容易监测评估时，通过市场来组织生产就比较有效。但是，当产品的质量很难监测的时候，如通过市场来组织生产，私营部门的生产者就可能会牺牲质量而降低成本，从而降低资源配置的宏观效率。这时，就应该选择由政府设立的公共部门或机构来提供这些产品。在实际生活中，一些公共服务项目质量可监测性较弱、异质性强，同时供需双方在服务成本和效果评价方面往往处于较严重的信息不对称地位。在这种情况下，购买合同的设计将会是一个非常复杂的管理和技术难题。因此，对于那些特质各异、服务质量和数量较难监测且竞争性不强的公共服务项目，可能并不适合通过公共购买来提供。举例来说，公共卫生中的健康教育、传染病预防控制等往往还有必要坚持“养人、养机构”的供方直接投入模式，但对于其中某些规范性强、标准化程度较高的卫生保健事项、免疫处置等，可以实施购买服务，在总的预算中进行项目单列。

　　市场上大量的服务提供者和完善的竞争机制意味着市场上所有有能力提供公共服务供给的主体均可参与竞标，既包括以盈利为目标的企业法人，也包括以实现社会目标为己任的社会组织，还包括专门提供公共服务的事业单位。因此，从推进政府购买公共服务而言，不仅仅需要培育发展社会组织，更需要建立良好的竞争机制。