“一个完整的政府预算报告可以告诉我们，谁从政府这里得到了政府能够提供的好处，谁又承担了成本。”华盛顿大学政治科学教授列维写道，看似枯燥的数字，其实隐藏深意。

　　昨天下午，十二届全国人大常委会以161票赞成、2票反对、7票弃权，表决通过关于修改预算法的决定。跨越十年、历经三届人大的“经济宪法”，终于在本届尘埃落定。新预算法，不仅在预算公开上定得更细，也首次赋予地方政府举债权。

　　政府债券

　　允许地方适度举债

　　地方政府发债，曾是法律禁止却又私下存在的现象。新预算法规定，经批准的省、自治区、直辖市可以按国务院限额规定发行地方政府债券。这也是首次赋予地方政府举债权。

　　财政部部长楼继伟表示，新预算法重点解决地方政府性债务三方面问题：建立通过发行地方政府债券的方式举债融资机制，赋予地方政府以适度的举债权，解决怎么借的问题；对地方政府债务实施分类管理和规模控制，让地方政府的债务分类纳入预算管理，接受地方人大监督，并要接受上级行政和上级立法机关的监督，解决怎么管的问题；理清政府和企业的责任，解决怎么还的问题。

　　“具体而言，属于企业的债务，政府如果需要支持，就给予补贴或是PPP模式支持；属于政府的债务，完全公益或既是公益且现金流也不足的债务，就转成政府债务，纳入预算管理。”楼继伟介绍，新预算法中规定要建立以责权发生制为基础的政府财务报告制度，政府的资产负债表要向社会公开，引入评级。

　　北京大学财经法研究中心主任刘剑文表示，新预算法关于地方债的规定，既解决了地方财政资金不足的问题，又通过人大控制了地方债的规模，这就起到了“开前门、堵后门”的作用。

　　预算编制

　　确定全口径预算原则

　　全口径预算体系是新预算法的亮点之一。对“一般公共预算”、“政府性基金预算”、“国有资本经营预算”、“社会保险基金预算”四本账，要采取全公开形式。同时，报送人大审查和批准的预算草案，本级一般公共预算支出，按其功能分类应当编列到项，按其经济性质分类，基本支出应当编列到款；政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算按其功能分类应当编列到项。

　　“实践中反映的关于预算审查的一个突出问题，就是预算细化程度不够，‘看不懂’，无法实行有效的监督。”全国人大常委会法工委经济法室主任王超英介绍，修改后的预算法在预算编制阶段，要求各级预算支出应当按照功能分类和经济分类编制，通过功能分类反映支出方向（如是教育支出还是科技支出），通过经济性质分类反映支出用途（如是工资支出还是购买商品或者服务支出）。

　　预算公开

　　中央和地方的全过程公开

　　新预算法规定，预算公开内容，包括经本级人大或者常委会批准的预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表，经本级政府财政部门批复的预算、决算及报表，各级政府、各部门、各单位进行政府采购的情况，以及对预算执行和其他财政收支的审计工作报告。同时，公开政府预算、决算时，应当对本级政府财政转移支付安排执行情况以及举借债务的情况等重要事项作出说明；公开部门预算、决算时，应当对部门预算、决算中机关运行经费的安排、使用情况作出说明。

　　中国政法大学财税法研究中心主任施政文介绍，1994年的老预算法，对预算公开只字未提，修订后的新法则具体明确哪些内容需要公开、公开的时间，这是较大的进步。“公众直观了解钱是怎么花出去的，才更容易判断钱花得是否合理。”

　　人大监督

　　强化人大审查权力

　　人大对预算初步审查的力度，在新预算法中得到强化。首先，明确对预算草案、预算调整方案、决算草案都要进行初步审查；其次，明确了初步审查机构，市级以上人大的初步审查，由财政经济委员会或有关专门委员会进行，县级人大由常委会进行。第三，明确了对预算草案和决算草案的重点审查内容，强调经人大批准的预算未经法定程序不得调整。另外，县、乡级人大在正式审查预算草案前应当采用多种形式组织基层人大代表听取选民和社会各界的意见。

　　“要求初步审查时，将人大专委会等机构的初步审查意见印发给代表，有利于代表们更好的了解预算情况，提高预算审查质量。”施政文评价，听取选民和社会各界的意见，有利于预算民主。

　　专项支付

　　地方职责逐步取消

　　专项转移支付过多会助长地方“跑部钱进”风气，引发腐败浪费的同时，又加重地方配套负担，成为改革难题。十八届三中全会提出要清理、整合、规范专项转移支付。

　　楼继伟强调，针对上述问题，新预算法已做出了比较全面的规定，分清中央和地方的职责，中央和地方的共同职责共同安排支出，完全属于地方职责的那部分专项转移支付逐步取消，变成一般转移支付。本报记者赵莹莹 J201