基本公共服务设施供给的前瞻性亟待提升

　　财政部财政科学研究所所长 贾康

　　财政部财政科学研究所 苏京春

　　作为刚进入中等收入发展阶段不久的发展中经济体，我国的城镇化既有形成长期经济、社会成长动力源的“引擎”作用，又在基础设施和基本公共服务供给条件等方面提出了严峻的挑战。弥合“二元经济”的长期发展进程中，我们需及时总结改革开放的经验教训，对今后几十年内势必展开的若干轮次、若干阶段的基础设施建设与基本公共服务供给条件升级换代两方面作出前瞻性考虑，尽量提升供给绩效而减少和避免失误举措。

　　缺乏前瞻性的三个表现

　　基础设施和与基本公共服务供给条件建设方面的一大特征，是对总体建设通盘规划的水平具有相当高的要求。因为不论是交通、上下水、供电、供暖，还是通讯、通邮等，都必须合理形成一种网络系统，而桥梁、隧道、学校、医院、商场等，则应作为这种网络上的节点而合理布局（常称“网点”）。一个城镇区域的“顶层规划”，至少应有一百年以上的眼界，否则便是不合水准的低劣方案。因此，各地“顶层规划”下的基础设施和基本公共服务条件建设，应当与规划配套地具有较充分的前瞻性，要适当打好“提前量”或“安全系数”。我国这方面的条件建设，主要教训是缺乏前瞻性，主要体现在以下三个方面。

　　第一，因“顶层规划”统筹不到位而不得不在短期内重复施工。作为基本公共服务设施的重要组成部分之一，上下水管道系统和类似涵管、光纤等的建设及翻修窘境，近几十年来在全国多个城市最为人所熟知。这些多埋藏在地下而与城市道路交通系统并行共存，一旦涉及建设或翻修，需要对城市道路“开膛破腹”。在统筹规划不到位的情况下，各地被老百姓称为“马路装拉链”的现象屡见不鲜，每多做一次路面的挖开和复原，必多一次为数可观的固定成本的投入，同时每一次整修所带来的停水、停电、交通堵塞、环境污染等问题又必给公众生活带来诸多不便。我国与城市道路交通系统并行的地下管道系统，通常有自来水、污水、供暖、地热、光纤、光缆等，种种系统在地下盘根错节、错综复杂，且分别归属于不同的专业管理部门，哪一个系统出了问题，都扯动别家，避免不了大动干戈。

　　随着我国道路交通的发展，高速公路建设中也明显存在某些前瞻性不足问题。在大量的教训面前，我们足应反向思考，若在修建当初，能够将建设的前瞻性与财力预算安排更多地体现“提前量”，算总账下来要合算得多。随着我国城镇化水平持续提升，相关建设事项中若继续忽视公共服务设施供给前瞻性问题，那么同类困扰将有可能继续凸显。

　　第二，轮次间供给满足需求的区间较短，而不得不频繁升级。基本公共服务设施“需求供给双方达到均衡”，意味着该基本公共服务设施恰好满足公众真正所需。如按照时间序列在一定时期内观察，基本公共服务设施的供给相对于需求，大体上呈现这样的轨迹：伊始表现为需求高涨，政府着手组织供给，总规模适度大于需求，或至少使供给与需求峰值达到均衡；其后需求又高涨，下一轮供给的条件建设不得不再度开始。若前瞻性较高，从“供给大于需求”过渡到“需求供给双方均衡”的区间持续时间较长，下一轮供给开始的时点可以较晚，在全周期内公众满意度较高，从长期看其综合性绩效水平也较高，但对于每一轮次而言的集中投入规模要求亦较高。任何供给主体的投入能力都是有限的，所以这种设施条件建设只能分轮次逐步“升级换代”地进行。由于规划水准和前瞻性不足，我国目前基本公共服务设施建设项目施工后，供给满足需求的时间段较短，短期内便需要扩建或重建，并以公众满意度的损失等造成社会代价。

　　第三，部分地域配套事项明显滞后，使综合效益无法如愿发挥。转轨时期基本公共服务设施前瞻性欠缺的另一个突出表现是配套要素到位相对滞后。例如，某些城市近年目标规定的棚户区改造和保障房建设尚能按时竣工，但供暖、燃气等配套系统却并未随之落实。在廉租、公租房小区内，群众子女入托和入学、老人赡养以及就近就医等问题，也未得到配套解决。所以在基本公共服务设施落实的概念内，需要有关于必需配套事项的长远打算和足够的前瞻性分析与安排，才能因地制宜、充分发挥建设项目的正面效应，真正满足民生所需。

　　前瞻性不足的负面影响

　　基础设施和基本公共服务条件建设缺乏前瞻性带来的主要问题，主要表现在如下三个方面。

　　第一，重复建设造成的资金浪费。在同一时点下，提升前瞻性的基本公共服务设施供给与不提升相比，需要更多的资金规模予以支持，然而若将较长时期作为比较区间，提升前瞻性后的供给，可避免重复建设带来的固定成本费用叠加，且有助于提升公众满意度，从综合绩效的角度考虑，更具优势。

　　第二，对社会公众生活带来的不便与不满。主要表现为：一是反复施工对公众生活带来负面影响；二是供给滞后使公众满意度降低，不满情绪上升。在进入“中等收入阶段”之后，这种问题更易形成“矛盾凸显”的社会压力。

　　第三，为“寻租”增加机会。基本公共服务设施的供给中，如高速公路、市政建设、“住有所居”的保障性住房工程等，往往需引入工程承包、公私合作伙伴（PPP）模式或采取产品和服务外包的方式，在广纳社会资金为公共服务建设所用的过程中，一定程度上带来了“设租”、“寻租”的风险。虽然我国在加强监管、优化招投标管理方式等方面已作出不少努力，但透明化、规范化程度仍难令人满意，非规范的不良行为问题与每一轮供给环节仍存在“设租”、“寻租”空间相关，而易生成高发状态，资金绩效管理体系往往难以有效形成，还有可能引致前瞻性不足与寻租机制相互激励，“越寻租—前瞻性越差—越不规范—越易寻租”的恶性循环。

　　对策建议

　　我国现阶段正值提高城镇化水平、全面推进基本公共服务均等化、逐步扩大社会福利覆盖范围及稳步提高各项福利水平的历史进程中，在基础设施和基本公共服务条件建设方面应特别注重从以下四个方面考虑，提升供给的前瞻性与绩效水平。

　　一是以全口径预算约束为财力后盾，创新投融资“乘数”机制，支撑建设的前瞻性。提升前瞻性决不意味着盲目提升基本公共服务设施的供给水平，而是力争做到在较长时间段内、在可预见的前提下，以可供支配的全口径预算财力（包括政府阳光化举借地方债）作为约束条件和财力后盾，来提升建设的前瞻性，量力而行、尽力而为。考虑可用财力规模的同时，特别应当积极考虑提升投融资的乘数和放大效应，以政策性金融和规范的PPP机制，拉动民间资本、社会资金跟进，发掘机制创新的潜力。

　　二是以高水平战略规划指导顶层设计，预留长期发展的动态优化空间。提升前瞻性需要以目光远大的科学预测为基础，以高水平的全局顶层规划为依据。作为转轨时期的发展中国家，各级政府亟需动态优化发展战略目标，以科学合理、远见卓识的顶层规划方案覆盖建设全局，避免动辄挥金如土、大动干戈地反复折腾，尽可能地为长期发展预留动态优化空间。应主推“打出适当提前量的优化建设”，实质性地减轻中长期财政压力，在落实民生改善工程中提升公众满意度。

　　三是以统筹为原则，提升配套前瞻性的实现手段。以统筹为基调和原则，意在强调在基础设施和基本公共服务条件建设中注重矩阵型组织管理，在财力为预算约束的前提下通盘安排全面供给的框架和内容，力求科学细化、因地制宜。一些已有进展的实现手段，应充分予以重视，加快推广。

　　四是以公开透明为前提，发展“参与式”预算，提升资金使用的前瞻性、有效性和“滚动运用”的水平。为促进我国基本公共服务设施供给的资金利用率逐步提高，应注重“政务和预算信息公开”制度建设的推进，鼓励发展已在浙江温岭等地实施的“参与式预算”形式公共理财民主化机制，更多依公众诉求进行建设项目，优化等级划分和轻重缓急安排，并丰富和发展多种具体的资金监管方式。

　　若各项基本公共服务设施投建之初，都能够实现资金回笼和支出的审计监督，增强信息透明度，那么预期可得资金便可正大光明地支持后续滚动开发建设，从而加快我国基本公共服务条件的提升，大幅改善民生。