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李锦:“国企分类”改革大局已定

  • 发布时间:2015-08-18 03:32:01  来源:新京报  作者:佚名  责任编辑:李春晖

  上周,新华社下属媒体报道,国企改革顶层设计方案已进入正式出台前的倒计时,目前国务院已正式通过,有望在近期推出。昨日又有消息称,中国计划本月公布国有企业改革框架方案。

  2013年11月,十八届三中全会召开,新一轮国企改革大幕正式揭开。会议提出要积极发展混合所有制经济,以管资本为主加强国有资产监管等目标。如今近两年时间过去,新一轮国企改革中央层面的顶层设计方案还没有正式出台。目前多省市出台相应的改革文件。近期习近平总书记考察吉林时力挺国企改革,国企改革顶层设计方案出台的呼声日高。

  国资问题研究专家、中国企业研究院首席研究员李锦近日接受了新京报专访。他认为,国企改革顶层设计必须要以分类作为基础。混合所有制改革的焦点是经营权的放开,而不是所有权的问题。

  分类是国企改革的基础

  新京报:今年以来,国企改革总方案将要出台的传闻不绝于耳,也就是大家说的顶层设计,近期也有新一波动向。你预计顶层设计何时出台?

  李锦:何时出台要看客观条件具备,主观上的需要,择机出台。现在国企形势向好,改革方案出台条件具备。

  新京报:你期待的顶层设计方案是什么样的?

  李锦:因为改革涉及不同层面的各类矛盾,实质是权利和资源的调整与重新配置,从某种程度上意味着是一次洗牌。所以顶层设计非常重要,需要总揽全局,统筹兼顾。

  总方案是管指导思想、目标、方向、道路与原则的。而分类改革是一切改革的基础与前提。这次国企改革顶层设计方案将有国有企业分类改革的内容,这将是一大创新与突破。

  新京报:为什么认为分类是改革中特别重要的部分?

  李锦:分类的问题牵涉到五大方面,一个体制问题,一个结构布局及重组问题,还有分类改革、分类监管、分类考核和薪酬制定。这是国企改革的基础性问题。如果房子不画好图纸、地基不打好,上面大楼就会出问题。

  哪些该垄断,哪些不该垄断,哪些侧重经济效益,哪些侧重社会效益,不分开,可能是一笔糊涂账。这些年,国企一直面临“盈利性使命”与“公共政策性使命”的诉求冲突。一方面,要通过盈利性来保证自己不断发展壮大,另一方面,又要服务公共目标,常要干些不盈利的事。二元结构与两难境地相伴相生。

  正是由于国有企业使命矛盾的存在,才引起了这些年国有企业行为出现偏差,一方面在传统制造业中过量的国有资本不断制造新的过剩产能;另一方面,在关系国民经济命脉、改善民生、国家长远发展的重要领域中,国有资本的作用没有充分发挥。

  从国企领导人管理制度看,国企领导人同时承担“企业家”和“党政官员”的双重角色,同时还可以规避两种角色的风险,这种既“当官”又“挣钱”的角色混淆是极大的不公平,社会负效应突出。从这个角度看分类改革也非常迫切。

  这一轮国企改革的重大突破,就是分类改革。因为这是整个改革的基础与前提问题。李克强总理的2015年两会报告,已经把国企分类改革列为国企改革七项任务的第一位,这是历史上的第一次,可见大局已定。国企分类改革的文件,已作为单项文件列出。

  新京报:具体应该怎样分类,分类之后会有哪些变化?

  李锦:针对不同类型的国企,公司治理结构会有所区别。例如,对于公益保障型国企的人员,可以参照公务员进行管理,公司不一定再去搞股份制改革,更不应该以上市为目的。对于竞争型国企,其利润考核、用人分配和薪酬体制,都应该按照市场化的标准要求。

  分类的完成,将为全面深化改革完成一个“奠基礼”。当然,划分国企类型是一件十分复杂的事,同样一个企业,要牵涉到主业与多业,同一个链条会牵涉到放开程度深浅,需要深入研究,不可一蹴而就,最后必然是“一企一策”。例如,中储棉、中储粮归为保障型国企,对其考核首先要看是否完成了国家粮食与棉花的储备任务。而中粮可以归为竞争型国企,对其考核要按照市场标准进行。那么处于交界处的一些企业如何拆分与移交,这肯定是一个复杂的过程。

  混改焦点应该是经营权

  新京报:目前,国有企业对于改革,持什么态度?

  李锦:整体上看是充满期待,一边尝试,一边等待。

  有两类情况对于改革迫不及待,一类是亏损的企业,希望通过改革打开新路子,不排除当成最后一根救命稻草的。一类是地方政府,债务负担重,房地产已经无法支撑地方财政,对于企业改革充满期待。而业绩、待遇比较好的企业,自身改革的动力就没有那么强了。

  新京报:去年夏天,国资委公布了第一批试点央企和四项试点内容。试点与顶层设计是什么关系?

  李锦:试点都在做,但还没有公布。试点与顶层方案应该是相辅相成,要起表率与引路作用。顶层设计是设计图,要转化为施工图,需要一个过程,下一步“设计图”出来了,关键在于落实,画好施工图,是2015年下半年直到2016年的事情。

  新京报:第二批改革试点央企会有哪些?会试点哪些内容?

  李锦:现在都是猜测。第二批应该是在顶层设计之后,一是扩大试点范围,二是扩大试点内容。其实地方国企改革试点,要更快些。

  新京报:新一轮国企改革始于十八届三中全会。当时提出了混合所有制、企业化向资本化转变等重点。此次的顶层设计中,在坚持十八届三中全会的精神的同时,是否有所更新?

  李锦:这次顶层设计方案对十八届三中全会应该是一脉相承的。但是,三中全会到现在21个月,好多情况发生了变化。人们的认识也发生了变化。改革中遇到的一些新问题,譬如混合所有制的地位问题,完善产权制度与防治国有资产流失关系问题,国企反腐败与公司治理问题,一带一路战略实施导致外部开放促内部改革的发展思路问题,都积累了新的认识,需要重新审视。

  对于混合所有制改革,三中全会之后半年间,出现一个刮风的状态,制定目标,确定比例,少的占70%,多的占85%,几乎所有公布国企改革意见的省份,都提出混合所有制的目标。混改是手段,不是目标,如果将手段定为目标,就是弄错了。

  对于推进国有企业改革,习近平总书记近期提出了三个“有利于”,即“推进国有企业改革,要有利于国有资本保值增值,有利于提高国有经济竞争力,有利于放大国有资本功能。”国企改革目的论的提出,具有重大意义,在实践上有辨别是非、拨乱反正的作用。

  所以,对于混改,要重新审视。混合所有制改革从2013年的“积极推动”已经变成今年的“有序实施”。

  我一直呼吁,混改是手段不是目的,焦点应该是经营权,是生产力的提高,而不是所有权。所有权和经营权的分离才是改革的本来意义。我觉得,混合所有制改革应该称为混合经济改革,加上“所有制”三个字就复杂化了,重心被转移了。

  新京报:国有企业混合所有制的理想状态是怎样的?是否控股权在国家手里,经营权给市场?

  李锦:改革重心不应该在国有企业收哪一块、放哪一块问题。焦点是经营权的市场化。衡量它的结果,是国有和民营两个优势的结合,通过集成创新,形成最高效益。千万不要把焦点放在所有权方面。我认为讨论了一年,都没有对准焦点。

  我要强调的是,混合所有制改革不是国有企业改革的“重头戏”,起码现在不是。

  新京报:最近外媒报道,建立国有资本投资公司和运营公司的方案批准了,有的解读是建立中国版淡马锡。中国的国有资本投资公司和运营公司应该是什么样的?

  李锦:淡马锡的经验是所有权和经营权的分开。我们改革的方向是市场化,核心问题是政企分开,焦点是经营权的放开,目的是增强国企活力、竞争力与影响力。淡马锡的经验在这些方面对我们是有启发的。但是,中国有中国的国情,我们不能照搬淡马锡的做法。

  我始终强调国企改革的政企分开,需要切两刀,一刀在政府和企业之间,建立国有资本投资公司和运营公司,完成政企分离;第二刀是出资人代表和职业经理人之间,使所有权和经营权分开,企业成为独立的市场主体。在切开的同时,考虑结合的问题,其中包括加强党的领导,加强出资人监督,防止国资流失,监管考核等。一个是分开,一个是结合,两者不可偏废;从操作上看,先分开,再结合。就是先切两刀,再搞两结合。

  政府的事情是管资本,制定规则、投资预算、派干部(董事监事)、监管、考核,保值增值,现在很多人担心切开后,就变成了三层框架,形成裁判员(政府),教练员(国有资本投资公司)、运动员(央企)的关系。但肯定不是一切了之,政府怎么调控,当市场失灵时,政府怎样发挥作用,这是改革需要回答的。

  员工持股应先设立红线

  新京报:今年年初,《中央管理企业负责人薪酬制度改革方案》正式实施,首批改革涉及72家央企负责人。近期,央企降薪的动作不少,甚至涉及非高管人员。新一轮国企改革中,市场化选聘是否就意味着要降薪?

  李锦:央企高管薪酬与效益挂钩,可以使得效益机制发挥更大的作用。同时,央企高管限薪后,也有利于消除两极分化,调动更多人的积极性,但新政实施半年以来,政策没有及时配套也是事实。导致业内存在不少担忧的声音。因为配套政策没有出台,很多职业经理人与出资人代表同样被限薪,心里自然滋生埋怨情绪。

  国企高管分为两类:一类是出资人代表,包括董事会、监事会成员;一类是职业经理人,包括总经理为代表的经理层。目前,职业经理人都是政府任命。随着改革的不断深化,会实行市场化选聘国企高管中的职业经理人。再一个加速国企中层干部由任命制转化为聘任制,这将是一场触及根本利益的冲击。

  可以预见的是,在国企全面限薪的同时,薪酬改革下一步的方向是加大市场化选聘的高管比例,由市场来定身价,真正实现通过薪酬激励留住人才。市场化选聘不是意味着要降薪,而是加薪的合法化、制度化。

  新京报:降薪的同时,国企改革试点之一的市场化选聘,应该怎样进行?

  李锦:肯定是先试点。可以实行内部培养和外部引进相结合的方法,逐步在国企内增加市场化选聘的经理,并制定和完善职业经理人制度。包括经理层成员任期制和契约化管理,自然会包括建立市场化退出机制。力争通过3到5年,绝大部分国企都按照职业经理人制度选聘负责人。我看,全面推行实施的最后的时间点是2022年,不宜拖得太久。

  到那时,市场化聘任的职业经理人的薪酬会普遍高于董事、监事,甚至高出数倍。现在任命制的干部将面临重新“下海”的选择,特别是国企中年轻的一些干部,将面临走向市场的重新选择。

  新京报:除了高管降薪、职业经理人,国家也提出并强调了另一种激励机制,就是员工持股制度。这个话题曾引起广泛讨论。全民所有的资产,由个人持股是否合理?

  李锦:员工持股确实会提高员工积极性,焕发活力。但现在标准没出来,尤其要强调红线意识。红线没出来,不能随便上马,先试点。

  首先,按功能分类,哪些企业可以持股,国有独资,不可以,市场竞争性的,可以。其次,企业的增量和存量中,增量可以持股,存量暂时不动。第三是持股比例,占百分比,设一条线;第四,管理层、经营层、科技层、基层员工等持股顺序;第五,持股程序化、公开化;第六,谁来监管,监管的权力、责任,包括追责制度。这些红线列出来之后,才能干。如果没有红线,非常容易造成流失。

  现在说重组潮为时过早

  新京报:从南北车开始,央企合并的各种分析和猜测此起彼伏。后来的核电、航运等,都在进行着相关的动作。合并重组,是否已经成为新一轮央企改革的主要方式?行业更加集中,是否是发展趋势?

  李锦:现在说重组潮,还为时过早。但重组目前出现了一个鲜明的趋势,“一带一路”是强力推手。重组后可以增加国际竞争和话语权,需要做大。其中,装备制造业和交通运输业,更为突出。机车、核电、运输、通讯、建筑等行业,做大做强的需要也更为紧迫。再一个趋势是,国内产业强势企业的合并和产能过剩的企业合并重组。目前,前一趋势更热一些,后一趋势要过一段才能热起来。

  国企布局调整与重组,有关部门正在起草文件,作为这次顶层设计的一部分,已经充分重视。可以判断,随着国企改革的步伐加快,一带一路战略实施的加快,新一轮国企重组活动是可以预料到的趋势。

  我觉得,央企重组应该遵循几个原则:国家需要的原则、企业自愿的原则、市场经济的原则,主业集中的原则、提高效益的原则等。除了像南北车那样出于国际竞争的“合二为一”外,央企重组还要从产业链的角度进行业务整合,整体产能输出,取得国际合作,这样能使国企重组产生更好的效益。

  新京报:怎样看待对于重组产生更强垄断的担心?

  李锦:重组不是简单合并做大就好。我觉得可以采取投资经营公司的构架,“统分结合,内外有别”的方针。同领域企业在海外业务方面通过合并打响中国品牌,在国内依旧保持相对独立的市场竞争状态,这种方式将更符合中国新常态下对企业的要求,有利于国企良性发展。如果简单合并非常容易导致垄断现象,影响上下游包括民企的发展,有可能与国企市场化改革的初衷相悖。

  国企领导人同时承担“企业家”和“党政官员”的双重角色,同时还可以规避两种角色的风险,这种既“当官”又“挣钱”的角色混淆是极大的不公平,社会负效应突出。从这个角度看分类改革也非常迫切。——李锦

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