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新预算法开启一轮财税体制改革大幕

  • 发布时间:2014-09-01 11:05:07  来源:经济参考报  作者:佚名  责任编辑:孙业文

  昨日,历经四次审议后几乎“焕然一新”的预算法修正案草案终获通过。这部有“经济宪法”、“准宪法”之称的法律实现了20年来的首次大修。新法从防止预算违规调用、公开透明、加强预算效能等方面进行了修改,将于明年1月1日起施行。

  做预算类似切蛋糕,蛋糕怎么切,与普通百姓的生活息息相关。专家称,这场预算制度改革,对于全口径财政收入已超20万亿元的中国来说,意义重大,是一个新的起点,将开启我国迈向现代财政制度的“新时代”。

  “法律的修改,匡正了立法的宗旨,明确了法律的本质和定位,使得预算法由过去的政府管理法,变成了规范政府、管理政府的法。”全国人大常委会委员、全国人大财经委副主任委员尹中卿表示,这是此次法律修改的最大亮点。

  回到法律本身,尹中卿以及其他受访人士认为,此次预算法修改从多个方面强化了对政府行为的硬约束,在多个方面有重大突破,形成了三个方面突出亮点:

  全口径:政府收支全入预算

  进一步明确立法宗旨被认为是新预算法的一大亮点。新法明确,立法是为了规范政府收支行为,强化预算约束,加强对预算的管理和监督,建立健全全面规范、公开透明的预算制度。

  修改后的预算法,明确政府的全部收入和支出都应当纳入预算,同时要求政府的支出必须以已经批准的预算为依据,没依据的不得支出,这实际上确立了政府全口径预算的基本原则。从法律层面确立全口径预算,是第一次。

  尹中卿认为,除了纵向的中央五级预算之外,新预算法还从横向上明确,“一般公共预算”、“政府性基金预算”、“国有资本经营预算”和“社会保险基金预算”为公共预算。

  “明确四本预算是什么、怎么编、什么关系,通过这样的规定就确立了全口径预算的体系。这为走向全口径预算,完善中国特色的预算体系奠定了法制基础。”他说。

  公开透明:全程全面有时限

  预算公开首次入法也受到普遍关注。尹中卿介绍,此次法律的修改正是从全过程公开、全面公开和可操作性公开作出了规定,确立了预决算公开的制度框架。

  在全过程公开上,要求预算公开贯穿预算工作的全过程,从预算编制到执行、调整、决算以及最后的审计,所有的内容全部公开;在全面公开方面,明确规定预算、预算调整、决算等情况都要公开,部门预算、决算、报表也要进行公开。

  在公开部门预算决算时,要对包括“三公”经费在内的机关运行经费的安排使用情况及其他重要事项作出说明。

  如何解决公众“看不懂”预算问题一直是历次修改的讨论热点。以后的预算编制按照两个体系进行:一是按功能分类,明确支出方向是什么、往哪里投入;二是按经济性质分类编制,重点关注钱的用途,包括工资福利、商品服务支出、基本建设支出、基本建设支出以外的资金支出等方面。两个体系一纵一横对比,对资金用处更加明确。

  特别是可操作性公开方面,新预算法除明确了公开的内容外,还对公开主体和公开时间作出明文规定。

  政府预算由财政部门公开,部门预算各部门自己公开。政府预算在人大批准后20日内公开,部门预算在财政部门批复预算后20日内公开。法律专门指出,除了国家保密法规定属于国家秘密的内容以外,新预算法规定的所有内容都应公开。

  地方债:仅省级政府可举债

  如何规范地方发债在预算法修改过程中备受瞩目。新法明确指出,只有省级政府,在国务院批准的限额内,通过发行地方政府债券举债,其他地方政府及部门不得以任何方式举债。同时增加例外规定,允许在预算执行中增列赤字——省政府报本级人代会或其常委会批准,可以增列赤字,报国务院财政部门备案,并应当在下一年度预算中予以弥补。

  财政部部长楼继伟昨日说:规范地方政府债务管理,重点是解决三个层面的问题。第一,建立通过发行地方政府债券的方式举债融资机制,赋予地方政府以适度的举债权,解决怎么借的问题。第二,对地方政府债务实施分类管理和规模控制,让地方政府的债务分类纳入预算管理,接受地方人大监督,还要接受上级行政和上级立法机关的监督,解决怎么管的问题。第三,理清政府和企业的责任,解决怎么还的问题。

  旧预算法关于地方各级预算不列赤字的规定给地方政府发债设立了闸门,却没挡住地方政府变相举债的脚步。过去几年,地方政府债务规模迅速上升。新预算法在部分“开闸”地方发债的同时,对地方政府发债做出了诸多具体规定,以严格防范债务风险的扩张。比如限定了举债主体、方式和规模,明确举债的用途应当是“预算中必需的建设投资的部分资金”,“只能用于公益性资本支出,不得用于经常性支出”,并要求对本级政府举借债务的情况作出说明。

  “法律对政府债务,尤其是地方债务,‘开了前门、修了围墙、堵了后门’,使多年来议论最多的地方债务摆到台面上。这对于规范地方政府的举债具有重要作用,也解决了地方政府多年来举债合理不合法的问题。”尹中卿说。据新华社

  解读

  “拍脑袋”编预算

  将被追责

  “新预算法的出台将对‘拍脑袋工程’起到一定制约作用。”北京大学法学院教授刘剑文说,从立法宗旨看,预算法以前是一部“帮助政府管钱袋子”的法律,现在则是一部“规范政府钱袋子”的法律。“也就是说,政府从管理主体,变为被监督对象,人民监督政府花钱。”

  新法要求分地区、分项目编制,先告知要做什么项目,需要多少钱,这些钱具体用到哪里,分到哪个地区,都要事先明确。而不能等到预算编出来拿着钱再去找项目。

  约束预算,需要严肃追责。第92条明确,“违反本法规定,进行预算调整的”,将对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员追究行政责任;第94条则更加严格:违反本法规定“挪用重点支出资金,或者在预算之外及超预算标准建设楼堂馆所的,责令改正,对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予撤职、开除的处分。”

  意义

  引领新一轮

  财税改革启幕

  专家认为,酝酿十年首次完成大修的预算法是财税领域的“龙头法”,修改的新法无疑将引领新一轮财税体制改革开启大幕。

  在不少财税专家看来,修改预算法,是整个财税体制改革的第一个突破口。财税改革有三方面内容:预算制度改革、税制改革、中央地方关系改革。三大方面的改革有内在逻辑关系,而预算改革将发挥基础性的突破作用。

  “预算法不出,新一轮财税改革无法推行。”北京大学法学院教授刘剑文说,重大改革要于法有据。只有预算法修改取得突破,预算改革才能依法推进,而预算改革是新一轮财税体制改革的“先行军”。“预算制度的改革也是中央地方关系改革的前提。在税制改革的基础上,就能顺理成章解决中央和地方的事权和支出责任了。”

  新预算法

  继续完善的方向

  全国人大常委会委员、全国人大财经委副主任委员尹中卿表示,新修改的法律具有阶段性特点,仍旧存有遗憾。这些年来,政府通过许多行政法规,甚至党委文件和地方法规都规定了收费标准,这实际是政府性基金的直接来源。像土地出让金等,都应纳入政府性基金预算。十八届三中全会《决定》提出,加强人大“国有资产监督职能”。这在新修改的预算法中未能充分体现。

  能否将预算编制权赋予一个机构,统一编制预算,让预算编制与预算执行分开,也有待研究。据《瞭望》《经济参考报》

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