贾康：必须重视PPP领域隐性负债、过度负债问题 亟待立法规范行业发展

　　中国网财经11月27日讯 今日，“2020北京国际金融安全论坛”在北京召开，财政部原财政科学研究所所长、华夏新供给经济学研究院院长贾康在会上表示，PPP支持新基建，就体现在某些项目要加快建设，和这个项目打包的综合开发、连片开发，要更具有吸引力，更具有重要意义的凸显，这样的PPP的创新机制里面，我们现在要说到的，既要鼓励创新，又要保障规范和安全。首先要说一个，就是中国需要有关部门更加重视，先解决所谓规范必须是在全面依法治国的指导之下，赶快形成更高层次的法规。

　　以下为演讲内容：

　　我先做一个订正，会议上的信息有点滞后，我现在已经不是政协委员，两任政协委员以后卸任，现在政协是担任参政议政人才库特聘专家，财政学会那边的职务也卸任了，现在更多的是做新供给经济学研究院智库的工作，很高兴来和各位做一个交流。

　　刚才李教授和黄教授两位已经在另外一个层面上展开了讨论，因为我一开始听到央行背景的专家，更多的是技术层面做了很好的讨论，这两位教授，他们在制度、机制的层面以及创新和规范的哲理怎样掌握这个层面，做了更好的讨论。我自己的能力所限，延续这两位教授讨论的层面，谈谈我们这个单元的主题，金融安全与助力新基建这个命题之下，怎么认识金融创新与金融安全的结合。

　　我们做研究，从这个视角讨论问题，总认为创新发展和安全是永远需要正确处理的一对矛盾，在实际生活中间，创新发展是第一动力，是现代化体系打造的核心地位的重要性，必须紧抓不放的，引领整个发展，摆在第一位的发展理念。创新发展带出绿色发展等等，最后落到人本主义立场上的共享发展，这已经反复强调。但是创新必须给出试错的弹性空间，没有这个弹性空间就没有创新的可能性，确实又要经受风险的考验，试错过程当中，风险是一定会出现的，怎样判识风险，该出手时要出手来控制风险，保障安全和前面的概念必须是相伴相生的，我愿意强调的就是，这两者不能偏废的情况下，从顺序上来说，不能摆反，发展中规范应该摆在前面，规范中发展应该紧紧跟上，如果摆反了，这个事情就无法讨论了。在这样的理念之下，我想落到新基建的概念上，新基建新就新在数字经济的创新，需要得到基础设施建设的升级，这种基础设施是直接关联于新经济发展的一种硬件，当然这种硬件还要和软件配套，还要和其他传统的老基建一起配套。这样的发展过程当中，显然需要有效投融资，这种成规模的并要建成数据中心、人工智能中心、物联网等等这些大规模建设，带有比较长的周期建设，才能解决的硬件设施，要在投融资这方面形成规模性的特征。成规模的比较长周期的投资和融资，怎么样有效，当然也就必须处理好前面所说到的创新和安全这一对概念之下，权衡和防范他们的矛盾，演变成不利局面，要使权衡中间能够化解矛盾，能够既发展创新，又安全可靠。

　　在具体的我的观察视角上，新基建显然需要这些年中国已经积极发展的PPP创新机制方面做出进一步的贡献，这种比较成规模的基础设施建设的项目建设，我们在2014年以后，有一个国务院积极的部署，发改委和财政部两个部门负责具体的管理推进的创新重点，就是政府和社会资本合作。这样的建设有了高潮以后，又有了强调规范的，相对低的稳一稳的过程，现在特别强调进一步扩大内需，进一步强调本土的内循环为主体，打造新发展格局的情况之下，PPP实际的重视程度又在提高。这样的PPP支持新基建，就体现在某些项目要加快建设，和这个项目打包的综合开发、连片开发，要更具有吸引力，更具有重要意义的凸显，这样的PPP的创新机制里面，我们现在要说到的，既要鼓励创新，又要保障规范和安全。首先要说一个，就是中国需要有关部门更加重视，先解决所谓规范必须是在全面依法治国的指导之下，赶快形成更高层次的法规。PPP在发展出现高潮以后，有关部门屡次宣布，很快要解决PPP立法的问题。后来两个主管部门在基准点上还没有谈拢，退而求其次，说要尽快推出PPP的条例，2018年底之前一定要推出，没有推出，2019年底一定要推出，还没有推出，今年已经到了2020年，我认为既然我们讨论创新和安全，是不是还应该提请有关部门注意，或者说更加重视，这个事情一定要做出来。客观地说，不能求得所有的都完全有共识之后才能推出条例，条例本来就比法的级别要低一些，但是总比红头文件立法层级要提高，这是现实迫切需要的，为什么不组织专家攻关式讨论来解决，宁可先把粗一些的条例列起来，PPP的发展，如果没有一开始的法制化，后面所说的专业化、阳光化，合在一起的规范程度，是不可能跟着提高的，没有法制化，你光讲阳光化，光讲专业化，形成不了完整的规范化，这是我觉得需要强调的第一点，当然这就涉及到跟新基建相关的有效投融资的安全性问题。接着我想探讨的，就是已经在PPP这个领域里，引起重视，但是还众说纷纭的一些事情，我们要进一步争取形成更清晰的认识。比如说有关管理部门特别强调了风险防范，有没有可能以PPP之名，又扭曲地形成了隐性负债、过度负债，这当然就是不安全了，这里我想举两个例子，这种隐性负债与扭曲的、过度的负债，当然要防范，它是风险因素，但是还是要回溯到中国创新过程中间，关于债务概念的，在公共部门的债务，怎样防范它的风险，疏堵结合，发展的过程来看，堵不如疏，光讲堵，有点陷入前面说的两个概念摆反了的位置，什么都堵住，按住不许动，还有什么创新。堵主要看到风险，八九不离十的时候，要形成禁止，并堵住。疏是因势利导，机制创新这方面，把可能的一些积极因素从扭曲的方向上调到规范发展的道路上去，这是所谓现代治理的阵地，多元互动的过程中间，更多的调动一切潜力和积极因素，让它来发挥我们意愿中间的活力支撑作用，如果从这个角度来说，我想举一个例子。

　　我们现在PPP过程当中大家担心的名股实债，显然是比较疏堵在一起解决的问题，有关的伙伴，在形成建设项目，比如说新基建里边的数据中心或者是物联网中心必须要做的建设项目里面，特殊项目公司SPV的时候，是各自入股的，而政府方面天然就想着自己少入股，更多的调动体外的民间资本、社会资本的力量、企业的力量，他们多持股，这样四两拨千斤，把少数的、有限的财政资金乘数放大效应做出来，更好地调动政府体外的社会资本主体的积极性，这都是非常合乎逻辑的。但是确实在企业这个方面，面对这个项目的建设，它的运营期可能横跨20年、30年，甚至是40年、半个世纪之久，这样的时间段他有这样的顾虑，我现在愿意持这个股，20年以后，我可能不想持这个股了，怎么办？有些地方政府急于把这个事做成，搞出了名股实债，你现在跟我签约入股，到了八年、十年以后，有的时候更短，可以从我这儿，另外有一个协议，我把资金再给你还回去，企业等于实际退出了。看起来是企业入了股，实际上他等于跟政府之间形成一种债权债务关系，有的管理部门认为这是不规范的PPP领域的处理，实际上增加了政府的债务风险，是带有风险和不安全因素的，这种因素如果多了，肯定这个过程难以维系。

　　我们要想，堵的旁边疏是什么，PPP发展起来以后，我们都注意到专业人士都认为和PPP相关的类固定收益资产交易平台发展的必要性，就是这个企业持的股，可以对接市场经济制度建设的完善，实行股权交易的，他有规范的退出和要素流动的机制，这个制度建设跟上，我觉得就是疏了。不许搞暗中造成的名股实债，这是堵。疏是更好的制度建设，更好的发展股权交易，资产交易中心平台。确实在发展过程当中，针对着PPP大发展，希望把这一块儿的市场运营机制进一步提升起来，发展起来，这个事情何乐而不为，有关管理部门在这个方面就应该全面地看，已经有了市场的框架、规范的渠道，应该让他通过已经有的框架，更加积极的往前推进实际的业务操作，在这里大家进一步总结经验，防范风险，这样疏堵结合，而且有了更高层级的以疏为主导，企业更加愿意积极参与PPP的创新发展过程，对于支持新基建这个意义不言自明。

　　另外一个概念，我想举一个例子，财政承受能力论证，这是规范的程序里面不可缺少的，评价财政承受能力论证都是可行性研究之后加上的，这就是为了安全，新基建有效投融资安全性，已经有的制度规范，还需要继续在发挥作用这方面，考虑让他更好的、更实质性的达到目的。财政承受能力论证，是有关部门文件规定年度的对于PPP项目的补贴，不能超出这个财政他一年的，一般都是地方财政，财政主体一年的经常性支出的10%，这个数据量化，量值从哪儿来，不客气地说，没有什么特别的模型测算可以做出怎么准确地论证，就是管理部门认为有这个必要，你不能无限制运用财政资金做这个事情，必须给他一个笼子，取一个整数，1/10总可以了吧，如果是1/20，显得太抠门，如果是1/5，又太偏高，所以就来了偏温和的10%。实际生活当中，这成了一个安全的界限，我愿意说得直率一点，在我们现在官场行事的风格里面，非常容易推到更极端的形式主义状态上去，我们所说到的经常性支出，只是财政预算体系里面的一部分，虽然它一般来说，直观的排在第一的部分，这10%，我们不妨按照天花板来掌握，让他不能突破。其他预算里面可动用的财力，有可能没有支持地方政府贯彻自己发展，支持跟新经济相关的新基建呢？要是我认为，是允许在这方面按照内在逻辑去往前来积极实验和给出处理上弹性的。

　　比如说，我们现在预算体系里面还有一个基金预算，地方政府的土地批租收入是进基金预算的，某些地方这块财力也相当可观。土地批租收入进入基金预算以后，按照规则，首先要解决土地一己开发的七通一平，要提取过去已经有的，比如说棚改基金、水利建设基金等等。提取完了以后，一般现在的经验表明，还会有20-25%的活钱，结合着整个地区发展战略规划的需要，结合新基建发展的需要，为什么不能考虑动用一部分去支持那10%资金，到了天花板以后，还要发展新基建，还要发展PPP项目建设的需要呢，这个没必要堵死，堵和疏在这里是不是也应该有一个应该有的弹性关系，都是财政资金在具体账户处理上有一些差异，既然在土地批租为代表性的基金预算里面有活钱可用，我们就得承认，这是应该给地方政府在分级财政情况之下，这个相机抉择的弹性空间的，10%可能碰到天花板的情况之下，通过PPP的规范程序，这个规范程序就是我前面说的法制化的、阳光化的、专业化的，这些因素在综合制约之下，当然我认为应该可以动用这个活钱里的一部分，去支持PPP的发展，很遗憾，现在很多官场的做法，坚决不许运用，我就想不通，如果疏堵结合，你要是实事求是地考虑，财政资金必然有这样一个有机联系的通盘协调的弹性，我觉得还是应该正面讨论，你给出什么样的约束，而允许用这样的一种统筹协调，这是符合中央最新又强调的系统论思维的，不能陷入形式主义，我照本宣科，我特别讲究怎么样的工作业界里面防范的风险，怎么样做到的，这种特别特别的看起来形式主义的精细化，这是我愿意比较直率表达的意见。

　　所以总体来说，我发言所强调的还是回到一开始的命题上，创新发展和安全规范怎样掌握好，有一定的艺术性，我们既然认定中国必须把创新作为第一动力来支持，作为执政党第一要务的发展，作为高质量升级的发展，用数字经济的发展支持整个的创新的潮流，让它支持我们升级版高质量发展中间去对接新的两步走，所以还要不断去探索我们所说到的创新和金融安全之间的关系，争取实践当中不断总结经验，做出比较高水平的答卷，创出应有的，不辜负时代的业绩，这些看法请大家批评指正，谢谢大家！