广东是特种设备使用大省，也是电梯使用第一大省。目前，全省共有特种设备119万台、电梯51万台，并以每年10%以上的速度迅猛增长，同时呈现出大型化、高速化、高技术化等发展趋势。特种设备是国民经济重要的基础装备，特种设备安全是公共安全的重要组成部分。长期以来，广东省特种安全形势总体保持平稳，但安全事件仍时有发生，造成了不同程度的经济损失和人员伤亡。通过制定专门地方法规，明确特种设备各相关主体的责任义务，构建完整的责任链条和社会共治体系，确保特种设备安全，显得尤为重要。

　　自2012年起，广东以电梯为突破口，在全国率先开展电梯安全监管体制改革，取得了突出成效。全省在用电梯使用管理权者确权率达94%，在用电梯由制造单位直接维保比例达47%，电梯责任保险投保率达68%，得到了质检总局的肯定和广大群众的欢迎，为发挥市场决定性作用，转变政府职能，引入社会机制，实现政府、市场与社会的“多元共治”，作出了有益尝试。其逐步探索出的明确使用管理权者“首负责任”、建立电梯安全责任险制度等一系列改革经验，亟须通过立法进行成果固化和经验推广。经过两年多的深入调查研究和实践，在广泛征求意见的基础上，今年5月28日，广东省第十二届人大常委会第十七次会议审议通过了《广东省特种设备安全条例》和《广东省电梯使用安全条例》。其中，《广东省电梯使用安全条例》是全国首部专门的电梯使用安全立法，充分吸收了电梯体制改革的成功经验，并通过《广东省特种设备安全条例》在更大范围内进行推广。

　　《广东省特种设备安全条例》和《广东省电梯使用安全条例》以预防特种设备事故、保障人身财产安全为出发点，从生产经营使用、检验检测、监督管理等方面，对加强特种设备安全管理工作作出了全面规定，有利于进一步规范特种设备安全生产秩序，推进广东省公共安全管理科学化、法治化进程。这两个条例充分体现了以人为本、立法为民的宗旨，明确了调整范围，理顺了监管体制，落实了安全责任，有利于从制度上、源头上有效防范、减少和遏制特种设备重大事故发生，有利于从根本上保障人民群众生命财产安全。此外，两个条例使相关改革工作真正做到了有法可依，对促进特种设备安全依法行政具有重大意义。

　　□ 粤 宣

　　5月28日，经广东省第十二届人大常委会第十七次会议审议通过的《广东省特种设备安全条例》和《广东省电梯使用安全条例》，将于今年10月1日起实施。为此，广东省质监局有关负责人就两个条例的宣传贯彻实施，进行了解读。

　　问：制定两个条例的必要性和重要意义是什么？

　　有关负责人：广东省作为全国特种设备使用大省和电梯使用第一大省，两个条例的出台实施，对推动企业落实安全主体责任，预防事故发生，保障人民生命财产安全，意义重大。

　　2003年，广东省颁布实施了《广东省特种设备安全监察规定》（以下简称《规定》）。该《规定》的施行，在加强职能部门对特种设备的安全监察、促进各方安全责任的落实、保障全省特种设备的安全稳定方面起到了积极的作用。但是，随着我国法律法规体系的进一步完善以及建设“幸福广东”过程中人民群众对安全诉求的进一步提高、政府职能转变力度的进一步加大，《规定》已不适应形势的发展。一方面，作为《规定》上位法的《特种设备安全监察条例》、《特种设备安全法》相继制修订出台，使得《规定》的部分内容与上位法有关规定存在抵触，而上位法的一些较为原则性的规定有必要在地方性法规中予以细化补充；另一方面，《规定》中的部分条款过于粗放，不利于推动各方安全义务的有效履行，不利于有效监管和打击违法违规行为，不利于提高全体从业单位和人员的安全意识。在这种情况下，广东省特种设备安全监督管理部门为确保特种设备安全积累的一些好经验和做法，尤其是在电梯安全监管体制改革方面的经验和做法，需要加以总结，并通过法规予以固化。

　　在制定《广东省电梯使用安全条例》（以下简称《电梯条例》）过程中，由于特种设备包括锅炉、压力容器（含气瓶）、压力管道、电梯、起重机械、客运索道、大型游乐设施、场（厂）内专用机动车辆8大类，因此，《广东省特种设备安全条例》（以下简称《特设条例》）涉及的面很广，对电梯安全问题只进行了较为原则的规定。为更加突出对电梯安全的管理，进一步细化、补充法律、法规的有关规定，使地方立法更具有针对性和可操作性，并保障电梯安全监管体制改革的依法进行，广东省人大常委会决定制定《电梯条例》。

　　今年5月，两个条例通过审议，前者历时两年多，后者则因为有《特设条例》与电梯监管体制改革方案为基础，又有省人大常委会的支持，历时半年即获通过。电梯作为8大类特种设备中的一种，其制定遵循《特设条例》的一般原则，其安全管理也遵循特种设备安全管理的一般原则，但《电梯条例》作为特别法，有其自身特色和突出亮点。

　　因此，两个条例进一步强化了企业承担安全主体责任、政府履行安全监管职责和社会发挥监督作用三位一体的特种设备安全工作新模式，旨在预防特种设备事故，保障人身和财产安全，体现了以人为本、立法为民这一立法工作的根本原则。两个条例的发布，标志着广东省特种设备安全工作向科学化、法制化方向迈进了一大步，也标志着广东省特种设备安全监管体制改革进入了新的发展阶段。

　　问：两个条例的特点与亮点是什么？体现了那些改革精神？

　　有关负责人：一是提出了“使用管理人”概念，构建完善的使用安全责任体系。根据《特种设备安全法》第13条、第36条、第38条的规定，对特种设备使用环节承担主体责任的主体包括使用单位、运营使用单位、共有人、接受共有人委托的受委托人、实际管理人。为方便表述，两个条例根据《特种设备安全法》的立法原意，将上述主体统称为“使用管理人”，使源于电梯安全监管体制改革方案的“使用管理人”概念得以法制化。落实企业主体责任，是改革的基础，而使用管理环节是与消费者、用户直接发生关系的环节。使用安全主体责任的落实，是企业主体责任落实的关键。

　　两个条例从两个方面构建了使用安全责任体系：首先是确定使用管理人。两个条例根据特种设备活动的特点，明确了如何确定使用管理人，解决实践当中使用管理人不明确造成的主体责任不落实问题。两个条例均要求特种设备投入使用前，应当按照下列规定明确使用管理人：新安装特种设备未移交所有权人的，项目建设单位为使用管理人；自行管理的，所有权人为使用管理人；委托物业服务企业或者其他管理人管理的，受委托方为使用管理人；出租配有特种设备场所的，可以约定特种设备的使用管理人，没有约定的，按照第2项、第3项确定使用管理人。其次是明确使用管理人使用安全责任。两个条例从“预防特种设备事故，保障人身和财产安全”的立法目的出发，规定特种设备使用管理人应当建立岗位责任、隐患治理、应急救援等安全管理制度，健全特种设备事故风险防范机制，组织开展特种设备安全使用风险分析，采取有效措施防控风险，保证特种设备的安全使用，保障公众安全。同时，《特设条例》对上位法、安全技术规范等关于使用管理人的安全义务进行了整合：办理使用登记；公示有关证书标志；发现特种设备存在事故隐患时，立即采取措施予以消除，不能消除的，立即停止使用；申请定期检验，使用检验合格的特种设备；特种设备因故停用时，确保停用设备不危及人身、财产安全，并在显著位置设置停用标志；对特种设备进行维护保养。

　　二是构建以制造企业为主体的维保体系。《特设条例》提倡特种设备制造单位从事本单位所制造特种设备的日常维护保养活动。同时，《特设条例》选择大型游乐设施为突破口，规定大型游乐设施使用管理人应当在整机或者重要部件使用年限届满前约请制造单位完成安全评估，只有当制造单位已不存在或者使用管理人不认可制造单位评估结论时，方可约请具有相应资质的制造单位、检验机构或者承保该大型游乐设施公众责任保险的保险人组织评估。通过这样的规定，引导大型游乐设施使用管理人自始即选择制造单位作为维护保养单位。《电梯条例》则规定：制造单位设立或者委托的单位维护保养其制造的电梯的，无需再取得相应许可，只须书面告知负责登记的特种设备安全监督管理部门。《电梯条例》还提倡制造单位将首次安全评估作为售后服务免费项目。

　　三是实行电梯定期检验社会化。《电梯条例》鼓励非营利性、公益性、具有公正地位的社会机构经依法核准后从事电梯检验工作。为保证社会机构公正性，规定：从事电梯检验检测工作的机构，不得从事特种设备生产、经营、监制等活动。

　　四是完善电梯修理资金制度。《电梯条例》将电梯更新、改造、修理维护纳入住房维修范畴，明确：电梯经评估、检验认为存在严重事故隐患，可能发生危及人身财产安全的紧急情况的，应当立即停止使用，并进行更新、改造、修理，更新、改造、修理费用按照发生危及房屋安全的情况处理，不需要由住宅专项维修资金列支范围内专有部分占建筑物总面积2/3以上的业主且占总人数2/3以上的业主讨论通过使用建议方可申请列支。如已交存住宅专项维修资金但未划转业主大会管理的，由使用管理人持有关资料直接向住房和城乡建设部门申请列支，住房和城乡建设部门审核同意后，向专户管理银行发出划转住宅专项维修资金的通知。

　　五是实现从管产品到管企业的转变。《特设条例》规定：充装单位只能充装由本单位及其连锁经营单位登记的气瓶（车用气瓶除外），并在气瓶的显著位置设置可识别的充装单位或者连锁经营单位的名称或者标志。也就是说，《特设条例》实施后，使用登记证登记的是充装单位，而气瓶本身则由充装单位自己登记，实现行政许可由设备许可到单位许可的转变。这既是政府职能转变的要求，也是行政审批制度改革的要求。

　　问：两个条例体现什么立法原则？

　　有关负责人：一是对上位法已规定但规定较为原则的事项进行了细化。自国务院《特种设备安全条例》和《特种设备安全法》施行后，关于什么是“交付使用”的争论就没有停止过。由于什么是“交付使用”不明确，造成使用安全责任何时转移也不明确。广东出台的《特设条例》，首先明确了特种设备安装、改造、修理竣工后，施工单位应当在验收后30日内将有关技术资料移交给所有权人或者其委托的使用管理人；其次明确了移交的技术资料具体包括哪些；最后明确了施工单位将技术资料移交给特种设备所有权人或者其委托的使用管理人的，即为交付使用。如申请特种设备的使用登记是一项行政许可，但办理使用登记应当具备什么条件，上位法和安全技术规范都没有作出规定，《特设条例》对此予以了明确，解决了使用登记的实际操作问题。同时，《特设条例》明确了特种设备使用登记应当在投入使用前办理，但也有例外：属于需要调试的成套设备或者机组的，使用管理人可以自投入使用之日起30日内办理使用登记手续。《特设条例》关于办理使用登记的时限规定，很好地解决了多年来对于上位法规定的“特种设备使用单位应当在特种设备投入使用前或者投入使用后的30日内办理使用登记”如何理解的问题，也解答了社会关于“投入使用前或者投入使用后的30日内”都可以办理使用登记的规定，与“未办理使用登记的特种设备不能使用”的规定存在矛盾的疑惑。又如《特设条例》规定：事故原因调查由特种设备安全监督管理部门会同有关部门组织进行，根据事故影响程度，特种设备安全监督管理部门可以授权下一级特种设备安全监督管理部门组织进行事故原因调查。这一规定，解决了《特种设备安全监察条例》与《生产安全事故报告和调查处理条例》关于事故调查权限规定不一致的问题。再如《特设条例》通过明确召回主体责任，防止因同一性缺陷未及时处理可能造成的安全事态的扩大，对量大面广、与老百姓生活息息相关的气瓶的召回如何实施予以细化，增强了操作性，在确保安全的同时不影响日常生活。《特设条例》还规定，因生产原因造成特种设备存在危及安全的同一性缺陷的，特种设备生产单位应当立即停止生产和交付使用，已交付使用的设备应当召回。因气体质量原因致使移动式压力容器、气瓶存在危及安全的同一性缺陷的，充装单位应当立即停止充装，已交付的应当及时通知销售者和使用者，并免费更换受损零部件或者气瓶。

　　二是对上位法未明确的事项予以补充。特种设备安装、改造、修理、销售、出租、使用是制造后环节，这些环节与制造环节一样，是影响特种设备安全的重要环节，但公众往往更多地关注制造环节，立法也容易忽视这些环节的一些重要细节。《特设条例》通过明确禁止性规定，弥补了上位法对制造后环节监管的薄弱点，规定：禁止安装国家或者省明令淘汰、禁止制造、强制报废的特种设备及相关产品；不符合安全技术规范、标准的特种设备相关产品，禁止用于制造、安装、改造、修理特种设备。禁止销售、出租未取得许可生产，未经检验或者检验不合格，国家或者省明令淘汰、禁止制造、强制报废的特种设备；不得出租未按照安全技术规范、标准、使用维护保养说明的要求进行维护保养的特种设备；特种设备使用管理人不得使用国家或者省明令淘汰和已经报废的特种设备，不得超过允许工作参数使用特种设备，不得将非承压设备作为承压设备使用；充装单位不得充装国家或者省明令淘汰、禁止制造、强制报废以及非法制造、非法改造、过期未检验、检验不合格或者其他不能保证充装和使用安全的移动式压力容器、气瓶，不得超量充装。《电梯条例》还规定：移装电梯的，电梯使用管理人应当委托电梯制造单位或者电梯检验检测等专业服务机构进行安全评估。出厂文件不齐全的电梯不得移装。由于电梯没有强制报废制度，从安全的角度出发，必须明确某些状况发生后，电梯需要进行安全评估，而安全评估的结果应当作为电梯更新、改造、修理的依据。《电梯条例》对电梯应当进行安全评估的情形、范围、时限要求以及结果的运用等作了明确规定。明确电梯乘用人的使用安全义务，是《电梯条例》的另一个突出特点。电梯是开放使用的特种设备，乘用人自身乘用行为的不规范极易引起事故，造成自身人身、财产损害。《电梯条例》明确了乘用人乘用电梯时的禁止性规定。同时，要求广东省特种设备安全监督管理部门制定电梯乘用安全规范，指引乘用人正确乘用电梯。

　　问：两个条例体现了那些社会多元共治？

　　有关负责人：《特设条例》明确了特种设备安全监督管理部门及其他相关部门、乡镇政府、街道办事处的特种设备安全监督管理职责以及政府对上述各部门、机构的协调机制；明确了行业自律；明确了行业协会、基层群众性自治组织、学校新闻媒体的宣传职责。值得关注的是，《特设条例》还明确了县级以上政府健全应急救助机制的职责，这为随着经济社会的发展，政府承担起推动建立特种设备事故损害救助基金、推动完善特种设备公众责任保险制度等责任埋下了伏笔。

　　一方面，《特设条例》鼓励从事特种设备活动的单位，推行科学的管理方法，采用先进技术，提高特种设备安全性能和风险管理水平；鼓励特种设备节能技术的研究、开发、示范和推广。《特设条例》同时考虑到节能工作专业化强的特点，从资源共享、市场调节的角度出发，鼓励有能力的单位以合同管理等方式，提供特种设备安全节能专业服务。

　　另一方面，为便于公众监督，使公众真正成为责任主体履行安全主体责任的监督者，《特设条例》要求特种设备使用管理人履行一系列公开义务，包括在特种设备的显著位置设置使用登记标志，使用登记标志应当载明使用管理人、应急救援电话、使用登记编号等内容；客运索道、大型游乐设施的使用管理人，应将客运索道、大型游乐设施的使用登记标志、检验标志、安全使用说明、安全注意事项、警示标志、使用年限届满日期置于出入口、等候区、乘客区等易于为乘客注意的显著位置。其中，“使用年限届满日期”的公开公示，是《特设条例》的创新。这一规定充分考虑到大型游乐设施没有报废制度，只要经评估可以使用且经检验合格即可一直使用的现状，认为公众有权了解其设计使用年限及评估建议使用年限届满日期，从而作出是否消费的选择。而《电梯条例》则要求维护保养单位公开维护保养情况，这也是创新。

　　问：怎样扎实抓好当前两个条例的宣传贯彻工作？

　　有关负责人：两个条例的调研和起草过程凝聚了广东省质监人的智慧，回应了广东省人民对特种设备安全的关切，体现了广东省人大、省委、省政府对特种设备安全监督管理工作的重视与支持。两个条例的出台，不是结束而是开始。广东省质监系统应当高度重视宣传贯彻工作，使之成为开创广东省特种设备安全监管工作新局面、构建特种设备安全现代治理体系的重要抓手。

　　一要切实做好学习宣传工作。当前，要切实抓好学习和宣传贯彻工作。一方面，要加强对本系统工作人员，尤其是特种设备安全监察机构、稽查执法机构、法制机构人员的培训，使他们全面了解、准确掌握两个条例的内容，做到正确执行条例。切忌走过场、蜻蜓点水式的培训，做到真教、真学；切忌一劳永逸式的学习，要在学中用，在用中学，做到真知、真懂。另一方面，要加强对管理相对人、社会公众的宣传，使他们自觉守法，监督执法在全社会营造实施两个条例的良好氛围。

　　二要抓紧配套规章制度的制定工作。配套规章制度的制定，既是两个条例的要求，也是两个条例贯彻执行的保障。眼下的当务之急是，尽快制定出台电梯乘用安全规范、电梯定期检验机构认定办法，尽快组织制定大型游乐设施、电梯安全评估规范或者是评估规范制定的相关指导意见。同时，要对现行相关规范性文件、内部规章制度进行清理。对不符合两个条例规定的，要及时修改或者废止，确保制度的统一。同时，认知与实践是不断发展的，各级质监部门在贯彻实施两个条例的过程中，应当重视总结与积累，根据实际情况与权限及时制定或者提请省局制定配套规章制度，以不断完善规章制度体系，切实保障两个条例的执行效果。

　　三要依法履行职责。两个条例的出台，为我们实施特种设备安全监督管理提供了更具体明确的法律依据，赋予了我们与监管职责相适应的监管职权，也规范了监管职权的行使，这其中也包括了对检验行为的规范。因此，广东省质监系统相关工作人员，包括检验检测机构工作人员，不仅要知道自己的职责，保证不缺位，更要了解自己的义务，保证不越位。自10月1日两个条例实施后，广东省质监局已经部署开展专项执法，各级质监部门要认证落实，掀起执法高潮。但同时要注重教育与处罚相结合，把执法作为普法的有效手段，有序推进，有理有节。各级质监部门法制机构应当将两个条例的实施情况，作为今、明两年执法监督检查的重点，及时发现问题，及时纠正偏差，确保全省系统依法履职。

　　有关负责人最后表示，随着两个条例的正式实施，各级质监部门将按照省局的统一部署，在当地政府的统一领导下，切实抓好贯彻实施工作，不断提升全省特种设备安全管理工作水平，为实现“幸福广东”、“平安广东”目标作出积极贡献。