业务探讨

　　□ 李宁一

　　质监部门在行政执法过程中所制作的执法文书，是具有法律效力和法律意义的规范性文件。为了保证执法文书的统一性、规范性，以保障执法活动的法律性、权威性、严肃性，质检总局下发了新版执法文书，明确了文书的使用说明、制作要求以及注意事项。正确使用并制作好执法文书，对于履行办案程序、确保程序合法具有十分重要的意义。那么，如何认识执法文书与办案程序二者之间的关系呢？

　　履行某一法定程序，必须用执法文书来体现。《质量技术监督行政处罚程序规定》对行政处罚活动的程序性要求做出具体规定。按照该规定，执法人员在办理行政处罚案件过程中每履行一个程序，都应有对应的执法文书来体现。现实中，执法人员不可能以口头方式履行某一办案程序。但凡履行某一程序，必须有相应的文书予以记录和体现。比如：检查环节要制作《现场检查笔录》、送达环节要使用《送达回证》、符合听证条件的案件要给当事人下达《听证告知书》，如果当事人申请听证，还要给当事人下达《听证通知书》等。纵观《质量技术监督行政处罚程序规定》，从案件受理直至结案，每一个程序环节都应该有相应的执法文书相伴，一言以蔽之，执法文书贯穿了行政处罚案件的始终。

　　执法文书是履行办案程序的记录和凭证。行政处罚案件认定的违法事实，是用包括执法文书在内的所有证据材料予以体现的相对事实（即法律事实），而不是绝对事实（即客观事实）。因为违法事实的前后过程既无法还原，也无法重现，对违法事实的认定，只能依靠合法有效的证据材料和相关执法文书，而认定的违法事实只能是相对而言的法律事实。用一句法律格言能很好地说明这个问题：“在法庭上，没有事实，只有证据”。基于此，执法文书在履行办案程序、确认违法行为方面发挥了重要作用。从严格意义上说，履行某一程序时是否使用了相应的执法文书，文书制作是否严谨，文书内容是否有效，这些都直接决定案件能否立得住、站得稳。倘若某一个法定程序环节没有相应的执法文书来体现，则意味出现了严重的程序违法。比如：作出处罚决定前未送达当事人《行政处罚告知书》；未听取当事人陈述申辩、未制作《陈述申辩笔录》就下达处罚决定书等，这些程序性错误，将直接导致行政处罚无效。这样的案件，在案卷评查中是零分卷，在行政诉讼中是败诉案。另外，一些程序倒置的现象也是造成案件不能成立的主要原因，比如，作出处罚决定在前，而决定审批在后。在执法实践中，如果一个行政行为在程序方面出现违法，即使其实体方面没有问题，该行政行为依然是违法的。客观讲，案件卷宗材料中的每一份执法文书，不仅是行政机关执法工作的载体和体现，也是检验执法工作是否公正、是否合乎程序的要求。

　　在依法治国的大环境下，确保程序合法是促进依法行政、公正执法最佳手段。这是因为，程序是公正、公平、有序之保障，是法治社会的共识，保障程序合法有利于规范行政处罚活动，能够确保当事人权益不受侵害。

　　执法文书与办案程序相互对应、相辅相成。执法人员制作执法文书，是履职的体现和程序合法的保障。一份合法有效、规范严谨的执法文书，能展现质监部门的良好形象和执法人员的基本素养。更为重要的是，通过执法文书来确保程序合法，必将促进执法活动本身的合法性，有利于形成良好的行政管理秩序、树立执法的权威，而这些，正是依法行政的关键所在。

　　（作者单位：北京市质监局）