□深圳市房地产研究中心 李宇嘉

　　国务院法制办日前公布了《住房公积金管理条例（修订送审稿）》（以下简称“《条例》”），这是时隔13年后《条例》再次修订，而且也是《条例》自1999年颁布实施以来，幅度最大、范围最广的一次修订。从修订的内容来看，涉及到归集、提取、用途、流动性、风险准备、管理等公积金政策和运行的所有重要环节，也将对未来我国公积金运行、房地产发展产生深远的影响。

　　在未来新型城镇化过程中，建立住宅政策性金融机构，不仅是为满足城镇居民低成本住房融资需求，而且是降低新型城镇化融资成本的重要举措。因此，《条例》修订的思路之一，就是以公积金中心为“班底”向政策性住房金融机构转型，改观政策性住房金融缺失的局面。《条例》重大修订之一，就是将此前被排除在公积金政策外的人群，如个体户和自由职业者等，也纳入公积金政策覆盖范围，即这些人群也将享有缴存、提取公积金，申请公积金贷款等权利。

　　同时，《条例》在公积金中心改革上，也坚持了“去福利化”，向政策性、普惠性金融方向转轨的原则。首先，去除公积金住房“福利化”残留。目前，公积金缴存依然残留着很重的福利分房特征，即收入高和职位高的人，缴存的公积金也高。为此，《条例》划定了缴存基数上下限（下限不低于平均工资的60%，上限不高于平均工资的3倍），以“限高保低”突出公积金的政策性金融特性；其次，取消合并机关住房资金管理中心，去除资金效率偏低和福利色彩浓重的冗余机构；再次，淡化公积金中心行政职能，强化其公积金流动性、保值增值和风险管理等“类金融机构”功能。

　　《条例》对公积金运营上的最大修订，就在于公积金中心可以发行或购买公积金个人住房贷款支持证券，从而打破了公积金中心封闭狭小的资产（本地贷款）负债（本地缴存）边界。此举通过调剂资金余缺，实现公积金类似于银行的“资金拆解”。此举通过对接资本市场，实现公积金中心杠杆融资，壮大低成本住房金融规模。目前，全国公积金贷款余额2.88万亿元，商业个人房贷余额10万亿元。如果闲置的1万亿元公积金和公积金贷款余额的50%可证券化，未来公积金贷款余额或有望达到5万亿元。

　　届时，公积金贷款可达到商业贷款的50%，城镇化融资形势也将根本改观。根据近期发布的“十三五”规划，户籍人口城镇化率加快提高是“十三五”经济社会发展的主要目标之一。所谓“提高户籍人口城镇化率”，就是将已在城市就业的2.7亿外来人口“市民化”。“市民化”后的首要诉求就是“住有所居”，但外来人群规模大（占城市常住人口35%）、收入水平较低、现有居住形式（棚户区、工业宿舍、城中村）亟待更新，银行贷款无力解决，公积金贷款无疑是首选。

　　但要注意的是，公积金转为政策性住房金融，还面临三大障碍。首先，公积金中心是归口各地住建部门管理的事业单位，主要承担公积金收付职能，而并非是一个金融机构。公积金贷款一旦证券化，就涉及投资行为，而公积金采取的是个人账户运营模式，即公积金的所有权归缴存个人。由此，行政职能很强的公积金中心无法承担投资决策、收益分配、投资风险防范、损失承担等。

　　其次，鉴于公积金中心行政色彩浓重，公积金投资必须要委托金融机构操作。同时，公积金贷款资产证券化还要涉及信用增级、担保、法律事务等。目前，公积金贷款收益较低（存贷利差仅为1.15%-3.15%），如果再扣除行政管理费和各种中间费，公积金证券化产品的收益很低，在资本市场上很难获得投资者“热捧”。

　　最后，公积金本质上是由单位和个人共同缴纳形成互助互惠的住房储蓄金，以较低的利率贷给有住房需求的缴纳者，作为福利住房向市场化住房过渡的缓冲。因此，“属地化”一直是公积金管理的基本原则，资金输出本地的积极性不高。再加上，地方政府都想掌握这一大块廉价的资金，而公积金存在闲置的也主要是三、四线城市，这些城市都想通过这部分资金来刺激本地楼市，流出去就更加困难。