国务院日前印发《关于实施银行卡清算机构准入管理的决定》（简称《决定》），使得零售支付体系中的清算市场改革终于拉开序幕。

　　银行卡清算市场加快开放

　　根据《决定》的内容来看，体现出了几方面特点。一是国际惯例与中国国情相结合。就全球来看，在银行卡清算环节都体现出适度、有限竞争的特点，一方面在发展演变过程中，各国都逐渐形成不同规模的银行卡清算组织，另一方面在激烈的长期市场竞争中，加上规模经济和服务效率的影响，只有VISA、万事达等极少数卡组织占据了主要市场份额。就我国来看，从过去的单一卡组织，到放开市场准入，充分体现了清算市场的开放与竞争。而考虑到银行卡清算市场的特殊性，加上我们需在较短时间内跨越欧美国家几十年的市场探索，因此有必要进行相对严格的市场准入管理，以此避免出现大量低效和无序竞争。

　　二是坚持改革创新与维护金融稳定相结合。《决定》出台的目的，也是基于社会各方对于银行卡及其清算服务越来越多样化的需求，以制度创新带动市场结构创新，进而通过推动有序竞争与行业生态建设，促进整个银行卡产业的技术创新、产品创新与服务创新。同时，在2008年金融危机之后，各国都开始高度关注各类支付清算金融基础设施的风险控制问题。银行卡清算涉及诸多主体的利益，也是最重要的金融基础设施之一，对于金融乃至经济社会稳定都有复杂影响，因此其创新必须以稳定为出发点和前提，努力实现效率与风险的平衡，这在《决定》对于市场准入资格的描述中已得到了体现。

　　三是对外开放与对内开放相结合。虽然在2008年金融危机考验的“后WTO时代”，全球贸易与金融保护主义不断抬头，但是对致力于在经济金融全球化中承担更大职责的我国来说，合理的对外开放仍然是重要的国家战略。《决定》对于外资卡组织提供了进入的通道，正体现出我国以对外开放来维护公平竞争，并鼓励外资卡组织为我国金融机构、企业和居民提供更高质量的国际化服务。此外，在支付体系的工具与交易层面，我国对民营企业的开放程度可谓全球领先。在清算环节也有许多第三方支付企业进行了特定环境下的探索。由此，《决定》不仅可以在更多的支付清算环节落实对内开放的原则，而且有助于引导和规范已有的、民营资本对银行卡清算领域的介入。

　　四是准入管理与业务管理相结合。对于银行卡清算市场来说，放开准入是第一步，使得现有卡组织、外资卡组织、有志于组建卡组织的银行或企业等，都能在同等原则下开展新的竞争。《决定》对于具体申请程序已做了详细描述，使得这一改革的时间表更加清晰可期。另外，卡组织往往属于“系统重要性机构”或“系统重要性金融基础设施”，其业务运行都是各国监管的重点。还有，卡组织通常掌握大量的支付交易信息，也关系到国家战略利益或持卡人信息保护。因此，《决定》提出了业务管理的要求，旨在构建准入之后的常态化监管机制，也反映了这项改革的制度完整性和连续性。

　　完善清算市场准入运营的游戏规则

　　应该说，银行卡清算市场的放开，对于不同主体带来的影响是有差异的。

　　首先，各方最为关注的是对银联的影响。对在特定历史时期对中国银行卡产业发展做出突出贡献的银联来说，当前也到了“二次创业”的时期。无论是外资卡组织进入，还是出现新的内资卡组织，在目前整个银行卡收费模式既定的情况下，可能会分掉银联一部分市场份额。但是长远来看，则或许会化危机为动力。一是在竞争作用下，银行卡清算服务乃至整个银行卡产业可能形成更好的发展生态，最终导致技术引领的交易和清算环节创新不断涌现，使得整个市场“蛋糕”不断做大；二是依托于多年的国内深耕和品牌影响力，银联在市场化转型和二次创业的动力下，可能在依托平台提供多元化增值服务、拓宽盈利模式方面，做出更大文章；三是银行卡清算市场的“引进来”和“走出去”是同步的，也代表了我国支付清算市场基础设施的国际化趋势，这样银联借助近年来在国外的品牌和渠道建设成绩，依托“一带一路”等国家战略，也很有可能在全球范围内进行更大的业务拓展，同步服务于我国金融市场和人民币国际化进程。

　　其次，对于多数没有跨行转接清算能力的第三方支付机构来说，可能这是一个被动的改革。当然如果有多个卡组织，第三方支付机构会有更多的业务合作空间和模式创新。对于支付宝等行业领先的、实际上已经进行了分布式清算模式尝试的第三方支付机构来说，这确实是一个正面的信息。在我国独特的发展背景下，部分第三方支付机构的清算模式，实际上与原有的集中式清算、代理式清算都有所不同，也缺乏有效规则的约束，更多是处在模糊地带。对监管者来说，可能会担心其会否带来系统性风险、缺乏结算最终性；对第三方支付机构本身来说，也担心法律风险和沉淀资金的“双刃剑”作用。那么无论从监管部门，还是具有清算功能的第三方支付企业自身来看，都面临如何促进转接清算业务更加规范发展的问题。由此来看，《决定》出台有助于通过开“正门”促使第三方支付的分布式清算走向更加稳健和规范，有利于引导民营资本对银行卡清算领域的合理介入。这些相应的第三方支付机构，完全可以参与到银行卡清算市场建设中。

　　但是，进一步来看，部分事实上已经具有转接清算功能的第三方支付机构，如果单独申请卡组织，可能需要投入更大的成本，也不一定获得理想结果。相对而言，支付企业、银行、其他组织的共同合作发起，可能是更好的结果。第三方支付机构期望做清算业务的动力，或许有以下三方面：一是希望现有的清算功能走向“阳光”和“规范”，进一步完善清算业务的布局和风险控制，避免规则缺乏的不确定性；二是完善产业链和构造大平台，对于支付清算产业来说，除了交易和支付产品的创新环节，清算环节的作用和重要性同样突出；三是在提供清算服务基础上打造的大平台，也能够用来提供多样的金融增值服务，从而构造网络时代平台经济模式的重要基础设施，这也是诸多具有互联网企业背景的第三方支付机构的愿望。

　　此外，各界对于哪些机构能够获得牌照有许多猜想，但需要看到，《决定》的准入条件只是基本条件，还需要深入分析申请机构对于支付清算基础设施的实际运营能力，实现“优中选优”，因为银行卡清算组织在各国都是最重要的金融基础设施之一，对于效率、稳定性、安全性的要求都极高。根据国际经验，银行卡清算市场的有限竞争通常是符合各方利益的，而不是过度的无序竞争。因此，银行卡清算市场的开放也不能走向大量发牌照的另一个极端。短期来看，一方面，银联和外资卡组织，可能需要重新申请牌照；另一方面，对于新设机构来说，或许更为合理和现实的选择，是推动有条件的各方共同发起成立一个新的银行卡清算机构，从而通过引入竞争，努力在推动银行卡品牌和清算服务的多元化、差异化等方面有所变革。

　　最后，按照现在《决定》的流程，大概一家机构从申请到最终开业，要有2年的时间。当然具体的程序，还需随后可能推出的相应《细则》加以描述。长远来看，银行卡清算领域的适度竞争，能够更好地满足消费者、商户与社会利益的平衡，也是支付清算产业发展的正确方向。随着支付清算体系市场化的推进，未来转接清算体系要对国民经济增长起到更好的支持作用，就需要在明确风险控制底线的前提下，不断完善清算市场准入和运营、退出的游戏规则，促使各个卡组织自下而上地进行技术创新，采取顶层设计和基层探索相结合的方式，最终形成多层次、高效率、低风险的跨行转接清算服务体系。

　　《决定》作为这一改革的起点，未来对于我国零售支付市场的影响可能体现为几个方面：一是提高市场竞争效率，监管者进而将减少行政干预，更多通过立法和司法模式来规范竞争秩序，保护产业弱势群体的利益；二是技术创新加速，适度的竞争将给予传统卡组织以更加积极的技术创新动力，VISA和万事达等近年来进行的移动支付服务创新已经证明了这一点，这最终将有利于银行卡产业的进一步深化，也对终端客户和持卡人带来更多好处；三是国际化，未来我国支付清算走向国际化的市场“蛋糕”，将为各方带来前所未有的合作空间与发展机遇，我国的卡组织也能够在全球化竞争中壮大实力，真正成为国际金融基础设施舞台的主角之一。