□深圳市房地产研究中心 李宇嘉

　　中国政府网近日发布消息称，国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行等三大政策性银行（简称“国开行”、“进出口银行”和“农发行”）的改革方案已正式获批，这是自2006年第一次提出“推进政策性银行机构改革”以来，官方首次系统地阐明了政策性银行功能定位、业务边界、公司治理、风险防范等政策性金融未来发展和监管的具体问题。

　　再次强调农发行、进出口银行的政策性职能自不待言。“三农”在全球都是最脆弱的领域之一，各国政策性金融首先指向扶持“三农”，特别是发展中国家。目前世界上有70多个国家设立了80多个进出口政策性机构，进出口信用机构是政府可以灵活运用的政策工具。本次改革方案最大的亮点，就是明确了国家开发银行开发性金融的定位，回归市场化、国际化主导原则，而政策性的定位退后。在我国未来继续推进新型城镇化、棚户区改造、区域规划和开发、美丽乡村和城市基础设施的完善，特别是配合国家“一带一路”战略的实施，开发性金融还有很大的发展需求空间和发展空间。

　　强调市场化，首先是国有控股商业银行完成未竟市场化的内在要求。过去，除了国开行承担大型水电、“铁公机”等基础设施建设外，总体量约40万亿元的开发性贷款中，70%以上的部分事实上是国有控股商业银行（以工农中建交五大银行为主）承担的。特别是2008年以来，国有商业银行“被指定”投放了太多的具有开发属性的贷款。

　　近年来，尽管国家紧缩了商业银行对接基础设施、市政服务设施、地方融资平台、土地储备等与开发性金融相关的贷款通道，但项目投资期限长、现金流不足，再加上“稳增长”过程中的特殊重要性，以及对于地方财政的影响，商业银行不得不在后续继续通过追加贷款或贷款展期来“接济”。

　　此次国开行定位于市场化取向的开发性金融，事实上就是将商业银行过去承担的基础设施建设、区域开发等政策性金融职能全部转移到国开行，从而对商业银行进行第二次市场化改革，实现轻装上阵。在房地产下滑、地方债务风险还未大规模暴露的情况下，这一改革措施在当下提出，具有紧迫性和适时性。

　　强调开发性金融的市场化，另一方面是为基础设施建设和区域开发培育市场化的融资渠道。从国际惯例看，基础设施、地方政府融资，通过资本市场发行地方债、资产证券化和PPP等是主流模式。但是，在直接融资需要的信用、评估和监管体系还未建立的情况下，应该通过政策性金融的形式，将这些业务从商业银行中剥离出来。事实上，这些业务本来就属于国开行“开发性金融”的范畴。因此，应该以国开行市场化的开发金融定位为契机，探索建立棚户区改造、基础设施、地方政府融资、区域开发的市场化融资渠道。

　　强调市场化，也是规避道德风险和财政风险的要求。无论基础设施建设，还是区域开发，目的都是为了构建市场经济运行的基础，培育未开发的区域或行业。而一旦市场成熟了，开发性金融就要退出，因为市场化金融的效率是最高的。但在现实中，很难区分纯粹社会利益领域和纯粹商业利益领域。再加上为减轻财政负担，政府往往允许开发性金融从事商业性业务。业务混同，很难避免套利和道德风险的问题，比如以政策优势来获取商业利益，或者以政策亏损来掩盖商业经营的损失。让商业银行来承担此类业务，更容易出现套利和道德风险的问题。国际货币基金组织统计，全球125个国家的120个政策性金融机构，亏损的在1/3以上，平均不良率在10%以上。

　　强调市场化和国际化是我国企业“走出去”、“一带一路”战略的基本要求。企业“走出去”和国家“一带一路”战略的实施，首先需要遵循市场化、国际化的原则，这是我国企业在国际上得到认可和与沿路沿线国家在互联互通上展开合作的基础，这就必须要建立开发性金融市场化运作的机制。

　　开发性金融遵循市场化、国际化的准则，首先应当具有良好的公司治理结构、内控机制和监管体系，这在本次改革方案中做了详细的规划和描述。从国际上看，但凡运作好的开发性金融机构，无一不具备良好的公司治理、内控机制和监管体系。比如，新加坡的新展银行、韩国开发银行、德国复兴开发银行，在财政预算投入、增资计划、会计核算、政策性和商业性监管的分工等都有明确的安排。特别是，在商业性业务和政策性业务上，要建立不可跨越的防火墙，或者干脆让子公司来运作商业性业务。

　　更高的资本充足率也是必需的，国际政策性银行都很强调资本约束。资本充足率要求越高，不仅保障系数越高，而且也是控制开发性金融机构过度扩张贷款规模、衡量业务成本、避免财政风险的主要手段。本次三大政策性银行改革方案中，均强调提高资本充足率，其要义就在于此。另外，还应该通过市场化融资来补缺资本缺口，改变财政单一拨付资本的局面，这既是为了分担风险，也是倒逼市场化运行机制的建立。