□国务院发展研究中心 高伟

　　今年全国人大常委会审议了《关于授权国务院在北京市大兴区等33个试点县(市、区)行政区域暂时调整有关法律规定的决定(草案)》的议案，决定开展农村集体经营性建设用地入市试点，实行与国有土地同等入市、同权同价。农地入市再次成为热门话题。

　　农地入市是我国土地制度的原则性突破，将打破土地供给垄断，增加农民分享城市化进程中土地增值的机会。有人将农地入市与“公开拍卖出让国有土地使用权”相提并论，称之为“中国土地第二次革命”。在充分肯定农地入市改革深远意义的同时，笔者认为，近期不宜对农地入市期望过高。

　　农村集体经营性建设用地是农村集体建设用地的一部分，是具有生产经营性质的农村建设用地，比如乡镇企业用地，而宅基地、公益性公共设施用地不在试点范围内。初步估计，农村集体经营性建设用地的规模约为4200万亩，这是存量，主要是上世纪80-90年代地方搞了很多乡镇企业，当时不管合法与否，现在都已改变了用途，看似规模很大，但这些土地大多离城市较远，主要是工业和仓储用地，比较零碎，很难连片开发。即便那些农地可以入市，其增值空间也有限。还有许多村庄（比如偏远落后地区）连存量都没有，想从农地入市获利不容易。

　　农地入市后，有机会获取较高收益的主要是靠近城市的郊区农民，而且主要是大中城市。但即便是城市近郊，农地入市也受约束，前提是必须符合规划和用途管制。比如北京大兴区在试点中就明确规定，允许入市的农地只能开发产业地产，以增加农民就业和收益，不允许建成住宅销售，对承接合作的企业方也有较高要求。这种做法看似过于谨慎，其实是合理的。因为农地入市不能只惠及当代，还要考虑子孙后代的饭碗，不能像收取国有土地使用权出让金那样，将未来的土地收益提前透支。

　　土地是大部分农民的依托。农地改革是全面深化农村改革的核心内容，涉及国家耕地保护、地方政府的土地财政、农民利益保护等，极其复杂。目前农地入市试点尚处于起步阶段，面临的困难很多。在试点纠错、合理分配利益、修改相关法律制度的基础上审慎开展，将是一个长期过程。

　　推进农地入市试点，近期需要在土地确权、建立土地市场交易平台上下工夫，夯实农地入市的基础。从长远看，要从制度入手，逐步突破现有法律规范，降低制度性风险。需明确集体经营性建设用地范畴，确立集体经营性建设用地指标交易的合法性，建立农村集体经营性建设用地交易程序细则、收储制度、交易登记备案制度和交易收益分配细则等。需全面推进农村土地利用规划编制，明确各集体经济组织的经营性建设用地控制指标。

　　农地入市试点需周详考量，比如农地入市的主体是谁？以何种方式入市？方案由谁确定？集体经济组织能直接在市场上出租出让农地吗？如何维护农民利益？地方政府如何定位？地方财政如何维系？村委会能发挥什么作用？这些问题很具体，但如不能妥善解决，将影响农地入市进程。

　　德日采用的土地重划模式值得我国农地入市借鉴。土地重划是将一定区域内属于不同所有者的土地集中起来，进行权属调整、地块归并，同时修建道路等基础设施，增加绿地等公共用地，从整体上改善区域内的土地利用条件，并将该区域内的土地或相当于土地的价值按一定原则分配给原来的土地所有者。实施土地重划需做到：重划区域内的土地所有者要让渡一部分土地，用于修建区域内道路和绿地等；重划后政府保留一部分土地（即抵费地）标价出售，所得金额补偿土地开发费用。

　　“保红线，守底线”。农地入市不是一厢情愿，更不能搞强制，鼓励和调动利益攸关方的积极性才是上策。这就需要稳定农民长期收入预期，尽可能提高被征地农民分享土地增值收益的比例；打消农民顾虑，将符合条件的被征地农民全部纳入养老、医疗等城镇社保体系；有条件的地方可采取留地、留物业等多种方式，由农村集体经济组织经营。大兴区鸿坤金融谷采用的“村民以集体土地入股、持续分红”模式，值得研究。只要农地入市改革能设身处地考虑农民感受，让农民获得实实在在的好处，就能赢得绝大多数农民的拥护和支持，这是农地改革的出发点和落脚点。