□本报记者 顾鑫

　　两难题困扰新型城镇化

　　引入民资分担建设压力

　　我国已经步入城镇化发展的“快车道”。据国家统计局公布的资料，2002年至2011年，我国城镇化率以平均每年1.35个百分点的速度发展。2014年，我国城镇人口占总人口比重达到54.77%，有将近7.5亿人生活在城镇。

　　展望未来，要全面建成小康社会，我国的城镇化水平还将进一步提升。《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》在发展目标中提出，常住人口城镇化率达到60%左右，努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。

　　作为保持经济持续健康发展的强大引擎和最大的内需所在，城镇化对于稳增长至关重要。今年的政府工作报告提出，要推进新型城镇化取得新突破。户籍制度改革、财政转移支付改革的推进对于农民工市民化将发挥重要的促进作用。

　　然而，新型城镇化要取得新突破并非坦途。不少代表委员认为，新型城镇化必须面对资金和制度瓶颈带来的地方政府与农民工对于农民工市民化的意愿不强的难题，具体表现为地方政府不愿意农民工市民化的进程太快，在城镇化建设、社会保障等方面面临的资金压力较大，而随着土改的推进，部分农民工对于土地承包经营权更加看重，或者是成为市民后的社保待遇还不如保留农民身份，农民工不敢或不愿意放弃农民身份成为市民。

　　一位地方政府官员表示，财政转移支付改革将增加一般性转移支付，这将增强地方政府对于财政资金使用的自主性。未来财政转移支付与市民化挂钩机制的建立也将提升地方政府对于农民工市民化工作的积极性，然而最现实而且绕不过去的问题是缺钱。营改增之后，地方政府的税收收入受到影响，如果增值税的央地分成比例不变化，应当增加新的地方主体税种。

　　一位来自基层的全国人大代表称，新型城镇化要以人为核心，也就是农民工的市民化，但是成为市民意味着放弃农村户口，也就是要放弃集体土地承包经营权，可是谁也不愿意轻易放弃。

　　引入民资分担建设压力

　　新型城镇化要以人为核心，但城镇化过程中的基础设施建设不可避免，对于如何解决城镇化建设面临的资金问题，代表委员提出了相应的建议。

　　全国政协委员、台盟福建省委副主委骆沙鸣表示，应逐步建立多元化、可持续的城镇化资金保障机制，加快构建“政府引导、市场运作、主体多元、模式多样、政策支持”的融资模式；推广使用政府与社会民间资本合作的PPP模式，提高公共产品和服务的供给效率和质量，分散政府风险和降低项目的服务整体风险，鼓励参与基础设施建设的相关企业灵活运用发行债券、股票上市、信托计划等方式拓宽融资渠道，在政企间建起“收益共享、风险共担、有限追索”的机制；加快财税体制和投融资机制的改革，积极争取建立与事权和支出责任相匹配的地方财税体系。

　　民建中央副主席、全国人大财经委员会副主任委员辜胜阻表示，新《预算法》规定“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措”。新《预算法》对地方政府债券的有限放行，有利于化解长期以来《预算法》禁止地方政府发债与地方政府负债融资需求的现实矛盾，为地方政府负债融资开了“前门”，但是在短期内，有限的地方债券发行额度还不能完全承担地方政府负债融资的重任。

　　辜胜阻建议，要构建和完善市场约束、规则管理、行政控制相结合的多层面的地方政府债务管理体制，综合运用多方面的力量严控地方政府债务风险，最大程度地发挥地方政府发债的正效应。同时，政府要“有所不为”，避免包揽过多“事权”，积极运用基础设施和公共服务的公私合作伙伴模式分摊支出压力。发挥财政投资的引导功能，通过财政资金的先期投入、财政补助、资本金注入、信贷贴息等手段，引导民间资本通过直接参与、特许经营、BOT等方式参与到基础设施建设中来。

　　完善社保制度发展中小城镇

　　不只是城镇化建设带来的资金压力，新增的社保支出也让地方政府感到“转不起”。

　　全国政协委员、安徽省政协副主席赵韩表示，在推进农业转移人口市民化的进程中，农民变市民的内涵至少应包括农民在城镇相对稳定的就业和能平等地获得社会保障等各种城镇公共服务产品这两个层面的含义。但是，随着人口老龄化程度越来越高，领取养老金人群愈发庞大；改制关闭破产的国有和集体企业职工进入社保未缴费也可享受待遇等因素导致社保资金压力巨大。同时，现有的统筹基金均由各级财政支出，低保资金也依靠政府投入，各级保险陷入资金困难。很多地方养老、医保基金均出现当期赤字。如果在现行条件下，大量的农村转移人口转为城市户口享受均等的社会保障权益，各级政府财力“转不起”。

　　与地方政府“转不起”相对应的是农民工的“不敢转”。赵韩表示，虽然国家已经制定了《城乡养老保险制度衔接暂行办法》，但是目前社会保障基本以省作为统筹单位，而农民工的流动性很大，大多是跨省跨市流动就业，社保转换的实际操作性很差，有很多不合理、难以衔接的地方。一是各地制定的政策、标准存在很大差异；二是转移时，流动者只能带走个人账户个人缴费部分，无法享受社会统筹的收益部分；三是目前只实行省内联网，办理转移程序繁琐，费时费力。

　　与“转不起”、“不敢转”看起来相矛盾的“不愿转”同时存在。前述来自基层的全国人大代表称，部分农民工在大城市打工赚了钱，给自己也购买了商业保险，但他们并没有在大城市长久待下去的打算，而是在退休后回到县城甚至是农村，并保留农村集体户口，从而分享土地流转带来的收益。

　　全国政协常委、中央文献研究室原常务副主任杨胜群表示，单方面推进城镇化恐怕难以实现农业人口的全面小康。现在的城镇化实际上变成了城市化，乡镇缺乏产业支撑，一些原先很兴旺的乡镇还衰落了，就地城镇化的设想并没有实现。未来应重视集镇的发展，让农民能够就近获得一份来自非农产业的收入。