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李有星:完善制度设计 提升证券监管能力

  • 发布时间:2014-08-30 01:43:28  来源:中国证券报  作者:佚名  责任编辑:罗伯特

  □本报记者 顾鑫

  中国证券法学研究会常务理事、浙江大学光华法学院教授李有星近日在接受中国证券报记者专访时称,《证券法》修订的关键是确立和完善适应股票发行注册制的制度,尤其是确立和完善证券监管能力方面的制度设计,这事关注册制改革的成败。他认为,证券监管机构要加强事中事后监管应当具有包括准立法权、准司法权、执法权、协调权等在内的权力,应通过《证券法》的修订确定下来。

  对监管能力提出更高要求

  中国证券报:如何看待股票发行注册制改革和《证券法》修订之间的关系,前者对后者提出了怎样的要求?

  李有星:股票发行注册制总的来讲,是从股票发行端的实质功能出发重新设计市场参与者的权利义务关系,重新设计证券市场监管者的权力与职责,按照时髦的说法,还权于市场的同时,监管者要把市场治理得更好,保护投资者利益。因此,注册制改革的成功与否,取决于《证券法》对证券监管能力的制度设计如何。

  注册制的推进是必然,证券监管机构的职能必然从事先审核,退居事中、事后监管,这对监管能力提出了更高要求。这种能力包括法律对监管机构授权的充分,也包括监管机构工作人员的素质和能力。作为证券监管机构应当具有包括准立法权、准司法权、执法权、协调权等等在内的权力,以很好完成注册制下的监管重任。《证券法》修改需要突出证券监管机构在注册制下的完成监管所需的职权职责必备的制度设计,将适度的立法、司法、执法权力通过《证券法》确定下来。

  应完善三方面制度设计

  中国证券报:适应注册制要求的证券监管能力需要《证券法》确立和完善什么样的制度?

  李有星:一是确立证券监管机关的独特性地位制度,二是扩大证券监管机构的准立法、准司法和执法能力制度,三是确立行为统一监管的证券监管模式、合力监管制度。

  我国金融监管领域有“一行三会”,相对应有一位行长和三位主席。中央银行行长要国务院总理提名人大任免,但证监会主席的任免还没有这个程序。证监会要实现对公众投资者保护,维护国家证券资本市场的安全,同时还拥有准立法、准司法和执法的权力,这样的机构应当有独特性的地位,有必要确立证券监管机构为特设的相对独立的国家行政机构序列,证监会主席由国务院总理提名,人大任免,同时还可以考虑非主席个人负责制,而是主席委员会负责制。

  现行《证券法》在基于核准制模式下已经给证券监管机构设置了包括调查、银行账户查询、冻结、查封等在内的权力,但这些尚不能适应注册制背景下的监管应当有的权力要求。

  此外,通过证券行为统一监管是提升监管能力的第一制度。同属证券性质的产品,同属证券业务的活动,同属证券交易的市场,通过证券法的规定,建立归口统一的监管机构、监管规则。其中,最为困难的是证券范围的定义。美国《证券法》关于证券的定义较为宽泛,使美国证监会(SEC)自然成为了直接融资领域的主导者,也包括民间融资市场的主导者,凡是证券类融资行为均属于SEC管辖,除非法律已经规定专门机构监管。所以,没有明确分工的证券行为均属于证监会管的模式是理想的资本市场管理模式。

  在坚持证券行为统一监管的前提下,要充分发挥自律机构的作用,自律机构能够解决的问题由其自己解决,形成证券监管部门与自律机构的协调机制。建立健全“紧密型”政府部门协同机制,提高风险防范和处置能力。要加强政府部门信息共享,促进部门协作,加强金融监管协调机制,避免监管重叠和监管盲区。要扩大与境外监管机构的合作。通过多方的协调、合力监管机制,实现注册制下证券监管的成功。

  应授予证券监管机构更多准司法权

  中国证券报:对于注册制下监管部门应当具有的权力以及对应的《证券法》修订,能否详细谈一谈?

  李有星:在立法层面上,与美国证券监管机构的权力内容相比较,我国证券监管机构在很多方面的授权是不足的。《证券法》修改中需要对法律授权增加新的内容。当然,在《证券法》明确授权的情况下,证券监管机构要能够充分行使好权力,有规划地对注册制下的最为敏感、迫切、重要的证券发行、证券交易等方面的规则作出规定,细化法律规定的可操作性。同时,充分运用规则认可权,对行业自律、证券交易所等制定的规则进行确认,以确认的方式赋予证券操作规则的规格和效力。现行《证券法》第179条规定了国务院证券监督管理机构有权依法制定有关证券市场监督管理的规章、规则。但没有确认规则的权力,当然也没有赋予证券监管机构制定或认定的规则效力阶位,以及法院司法裁判中的依据规格。

  在司法层面上,应当授权证券监管机构获得更多的准司法权,以满足证券监管执法的职责要求。随着金融产品创新步伐加快,混合型、交叉型产品越来越多。借助互联网,违法者可以轻易实现跨市场、跨边境作案。当事人反调查的意识越来越强,内幕交易开始向隐名化、集群化、跨界化、多层传递演化,市场操纵出现短线化、多点化、合谋化和跨市场化的趋势等等。这些情况需要证券监管机构在查处案件中,具有更多相机性处理的准司法权。在执法层面上,相关配套的制度也需要修改。例如赋予证券监管机构应有的民事诉权,让监管机构提起公益性的民事诉讼,代受到损害的投资人打官司,以此来保护投资人的利益和信心。如没收的违法所得和罚款可直接返还受害人。建立健全“制约型”查审分离机制,提高行政执法工作水平,等等。

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