市议会-市政经理制是美国应用最普遍的一种城市管理模式，实际是将城市政府看作一个公司机构，在行政理念、行政组织等方面进行企业化运作

　　在美国杜克大学学习期间，记者有机会去南卡罗来纳州小城格林威尔实地考察，对美国中小城市管理体制有了直观的认识。

　　 闲市长忙经理

　　格林威尔位于著名的蓝岭山脉脚下，早年这里是印第安部落切若基人狩猎的地方。18世纪末，欧洲殖民者在此建立了一个小村子，叫“欢乐堡”，这就是格林威尔的前身。1869年2月，格林威尔正式建市。其名字“Greenville”，有一说是为了纪念美国独立战争时期的将军纳桑·格林。格林是一个从士兵到将军的传奇人物，深受乔治·华盛顿喜爱和倚重。

　　格林威尔城市不大，面积68平方公里，市区人口不到7万，在南卡排在第六大城市。人口不多，活力却不小，2010年以来，它获得过CNN金融频道“美国增长最快的10个城市”、《福布斯》青年专业人士就业最佳城市等荣誉。包括格林威尔在内的南卡西北部十个县市被称作“上州”，“世界500强”企业中有100多个在此设有代表处。南卡“上州”地区生活成本比美国全国平均低10%左右，以前中国移民扎堆去洛杉矶、纽约和旧金山等大城市，这些年很多中国的投资移民反而喜欢格林威尔这样南方的小城市。这样看来，美国商务部排出的增长最快的10个州之中有南卡，就不足为奇了。

　　抵达市政大楼时，怀特市长早就在门口等候了。说是大楼，实际是个两层小楼，怀特的办公室在二层把西边的位置，西、北两面全是落地窗，视野很好。怀特1995年当选格林威尔市长，其后尽管每两年选一次，但至今也没人可以取代他，创造了格林威尔在职时间最长市长的纪录。

　　一行人对迟到表示道歉，怀特幽默地说：“没什么，我这个市长是个‘闲职’，有的是时间。”他介绍，在市政管理方面，1976年格林威尔开始实行市议会-市政经理制，市里的法律、大政方针由市议会制定，市政经理负责执行这些法律和政策，全市的行政管理事务也都由市政经理包办。作为市长，他也没啥特权，跟其他6名市议员平起平坐。

　　看大家对市政经理这个角色很感兴趣，怀特很快就把市政经理约翰·卡斯蒂尔（John Castile)叫了过来。卡斯蒂尔是个人高马大的黑哥们，粗犷中透着精明。他和怀特看来配合不错，两人一见面就互尊对方是自己的“老板”。卡斯蒂尔2010年起出任市政经理，他本科修的是政治学，研究生读的是公共管理。此人口才比怀特还要好，说起话来声如洪钟，滔滔不绝。

　　作为市政经理，卡斯蒂尔的权力不小，责任也很大，自然也很忙。具体说来，他负责指挥和协调城市行政管理，任命市政部门负责人和职员，监管市政部门行使职能，像收税、返税、执法、保持公共卫生、兴建公共工程、购买用品和设备等。还要负责起草年度预算，并提交市议会批准，制定市区和郊区发展规划，以适应人口增长，扩大公共服务范围，及负责商用、住宅用地的区划安排等。活脱脱一个城市“大管家”的形象。

　　专家治市百年不衰

　　市议会-市政经理制是美国应用最普遍的一种城市管理模式。国际城市/县管理联合会(ICMA)2011年年鉴表明，美国中小城市中有40.1%采用这种模式，尤为美国东南和太平洋沿岸的中小城市所喜爱，像亚利桑那州的凤凰城、犹他州的盐湖城和马里兰州的洛克威尔等。

　　这种体制也被称作“弱市长制”，因为市长的权力一点也不比其他市议员大。市长通常是从市议员中选出，有些地方是轮流坐庄。此体制下，市议会相当于立法机构，市议员由市民选举产生，负责制定法律法规，城市的日常运营则由市议会聘用的专业管理人员——市政经理负责。

　　市议会-市政经理模式，实际是将城市政府看作一个公司机构，在行政理念、行政组织等方面进行企业化运作，将质量、服务、顾客、效益等概念融入城市管理，破除行政本位的传统行政观念，由对上级负责转变为对公众负责。市政经理作为一个公共职业管理人，就像城市的CEO，他还是市议会的决策顾问。而一旦市议会作出决定，市政经理只有执行，无论他同意与否。

　　“市议会-市政经理模式”已有百年历史，在美国城市现代化发展进程中起到了重要的作用。一般认为，南卡的桑特市是最早成功推行市议会-市政经理模式的美国城市。而最早任命市政经理的，却是弗吉尼亚州的斯塔顿市，该市早在1908年就任命了一名市政经理，并引起了倡导美国城市管理改革的理查德·查尔兹的注意。查尔兹由此提出了市议会-市政经理模式，并大力呼吁推广，他也因此被称作“市议会-市政经理模式之父”。

　　这种模式的生命力在于将行政管理权相对过渡给受过专门训练、拥有丰富经验的专家，使城市管理更加的规范化、科学化。同样，这也对市政经理人选提出了更高的要求。一旦城市经理职位空缺，市议会经常通过专门的猎头公司来寻找合适人选，一方面去其他市挖优秀的城市经理，另一方面也可能从目前市政各部门的优秀管理人员中产生。

　　市政经理需要有丰富的城市各部门的锻炼和经验，其教育背景可以是多元的，一个从财务局长位置上成长起来的市政经理可能有会计或金融学位，但公共管理硕士学位，或者公共管理认证学位是必须的。市政经理助理或市政部门负责人出来的市政经理比较多。卡斯蒂尔就曾担任过市政经理助理数年。

　　作为城市最高的行政管理者，市政经理不涉入政治，但不能不讲政治。作为政客和行政部门的桥梁，他必须时时留意市议员、市民和市政府职员对自己行动的看法。市政经理最重要的“选区”是市议会。市政经理一般任职3～6年，他负责很多人事安排，解雇一名雇员也需他批准，尽管他有这个权力，但在做决定前，一个谨慎的市政经理会非正式地征求市长和主要市议员和城市律师的意见，或者至少他在解雇此职员前，要知会市议会。还一定要避免被指责搞裙带主义。城市经理还要与城市其他高级管理人员保持良好关系，如城市法官、学校校长等。还要做好与地区和州政府的联系人。

　　一个流传甚广的段子是，当好市政经理，能从1数到4就行。因为一般市议员只有7名，4票即可获得多数支持，如果市政经理可以持续获得4名市议员的支持，他就可保住饭碗不丢。不过，这个段子恰恰说明，市政经理的工作很难高枕无忧，因为市议会的政治永远在变化中。

　　市政经理的薪水与城市规模的大小相关。小城镇市政经理年薪4万美元，大城市年薪20万美元也打不住。但也有一些小镇虽然不大，但因为位置环境等原因，房价超高，房产税也高，市政经理的收入就高一些。当然，市政经理一般还享受车补、房补等福利。

　　不过，有一点是清楚的，那就是，市政经理的工资肯定比市长高。对于这个话题怀特和卡斯蒂尔都没有细说。查了下资料，格林威尔及周边地区市政经理的年薪在12万美元左右，市长的起薪是4.8万美元，逐年会有提升，但最高不过8万美元。这也就不难理解，为何怀特市长的名片上还有他所供职的律师事务所的职务了，靠当市长养家是不够的。据说，市长有第二职业，美国法律没有不允许，但要注意避免“利益冲突”，不然吃不了兜着走。

　　 城市混合管理模式是趋势

　　美国第二大流行的城市管理体制是市长-市议会制，也就是“强市长制”。有34%的美国城市采用这种模式，特别是那些历史悠久的大城市，比如纽约州的纽约、得克萨斯州的休斯敦、明尼苏达州的明尼阿波利斯等美国城市。这种体制下，市长是政治要角。尽管采用“强市长制”的城市中，市长和市议会的权力分配也不完全一样，但总的来说，“强市长制”下，市长与议会的关系有点像联邦政府中总统与国会的关系。

　　市长是城市的行政首脑，和“市长-市政经理体制”不同，这些城市不设城市经理，市各部门直接向市长负责。市议会是城市的立法机关。当地法律明确市长与市议会的权责。在一些城市，市长主持市议会，但在另外一些城市，市长对市议会事务不能干涉，还有一些城市，市长可以否决市议会的决定。市长和市议会分开选举产生，市长是全职工作，拿工资，具有很大的行政和预算权力。有些采取此种体制的城市也任命一个职业经理，但其授权比市议会-市政经理体制下的经理权力要有限得多。

　　城市委员会制是美国最古老的城市管理模式，只有不到1%的美国城市采用这种模式，大多是人口10万以下的小城市，典型的有佛罗里达州的SUNRISE市，田纳西州的FAIRVIEW市等。这种体制下，选民选举委员成立小型的管理委员会，每个委员负责一专门的市政领域，比如救火、警察、公共工程、卫生和财政等。其中一名委员被指定为主席或市长，负责主持委员会工作。

　　此外，美国还有两种城市管理模式，都是适用于微型城市或小镇。一个是镇会议制，所有镇居民每年至少集会一次，通过城市的法律和政策。在此次会议上，还要选出一个人或一个小组，来负责城市的日常运行，执行这些法律和政策。这种模式应该说是最纯粹民主的，因为所有合法选民都可以在当地政策制定中发声。目前还有5%的美国小城市采用这种模式，典型有马萨诸塞州的马布尔。

　　另外一个是镇代表会议制。与镇会议制类似，不同的是居民选举大量代表参会。每次会议都要先发通知，说明时间、地点和讨论话题。选出的行政委员负责实施这些政策。目前采用这一模式的美国小城也不到1%，比如缅因州的BOWDOIN、马萨诸塞州的莱克星顿等。

　　而随着社会经济、人口结构和政治变革的发展，近些年来，上述5种城市管理体制不再像以前那样特点鲜明，不少城市已经采用混合模式，其中“市长-市议会”和“市议会-市政经理”模式混合现象明显。因为选民对城市行政管理走专业化路线深表赞同。

　　“强市长制”下，行政权力主要集中在市长手中，他有权任命和撤换政府各部门首长，而无需征得议会的同意，议会处于次要地位，市长拥有否决议会议案的权力。市长权力过大也屡遭选民诟病。“弱市长制”下，市政经理作为一个政治中立的城市管理专家，主要负行政责任，并非一市的政治领袖，缺少政治号召力。

　　结合两种体制的优点，美国不少城市已经引入了行政官管理制度，既保证政治领导机制，又不妨碍专家治市，也避免了市长“独大”，在注重政治职能的基础上提高了行政官管理的效率和效能。在行政官制中，行政官对市长负责，通常由市长任命，行政官的权力范围包括：在市长认可下任命其他市政官员；协调、监督市政各行政部门的工作；向市长提供有关市政管理等方面的专业化、科学化建议，为市长的决策提供依据。行政官的设置，使市长摆脱行政管理琐事的烦恼，专心履行政治领导人和政策制定者的职能，市长和行政官之间是亲密的合作关系，在决策过程中一起发挥作用。行政官带有无党派、专业化的特色，是对于民主和效率并重的一种调整。□

　　文/《瞭望》新闻周刊记者杨士龙