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　　4月7日清晨，巴中市巴州区水宁寺镇枇杷村，村民杜桂英习惯性地将房前屋后清扫一遍，“虽然比不上以前的房子大，但胜在干净，而且水电气都有。”

　　500平方米的老木房，变成了160平方米的新楼房，是因为去年村上开展的用地增减挂钩项目。包括杜桂英在内，曾分散在山坡上的邻居们，纷纷集中在新建小区内。“比以前的房子小了点。”这是杜桂英唯一不习惯的地方，“但我晓得，那340平方米建设用地指标已卖到了成都高新区，村上说要把钱拿来搞产业。”

　　指标换资金，这是一种什么样的新方式？破冰之举背后有着哪些艰难？

　　□本报记者 吴璟 庞峰伟

　　双方的博弈

　　一方期待能有用地指标“让10个京东方项目落地”，一方希望能获更多资金投入到贫困村

　　3月1日，成都高新国际广场，巴中市与高新区就300公顷增减挂钩节余指标流转使用协议进行再次谈判。谈判桌上，僵持、对峙，甚至夹杂着一些情绪。

　　买方，是成都高新区管委会；卖方，是巴中市政府。交易对象——300公顷用地增减挂钩节余指标。“一个坚持每亩29万元成交，一个非要30万元，谈不拢。”尽管双方都在避免不欢而散，但1万元价差，看来成了难以逾越的障碍。

　　成都高新区当然想要这些用地指标。近几年，随着世界和国内知名企业接连入驻，该区域发展势头强劲，却面临建设用地紧缺和耕地保护的双重压力。新增建设用地指标对高新区而言是“急需品”。举例来说，位于成都高新西区的京东方第6代LTPS/AMOLED生产线项目，占地面积30多公顷，项目总投资465亿元。若有300公顷指标，可以再让10个京东方项目落地。

　　反观巴中，该市经济总量小，脱贫攻坚的任务十分艰巨。同时，巴中生态优势明显，耕地资源丰富，闲置、粗放利用的农村宅基地较多。

　　但这1万元，巴中不愿意让步。算总账，300公顷地可以多卖4500万元，如果全部投入到巴中市的某个贫困村，就相当于可以修建300套左右新居，或者是100公里左右的硬化村道。

　　“我们真的太想促成这笔交易了。”巴中市国土资源局局长何小兵说，为把指标变资金，他记不清到底跑了多少趟成都，洽谈了多少次。谈判胶着，最后双方各退一步，“最终商定以每亩29.5万元成交。”何小兵介绍，300公顷用地增减挂钩节余指标，流转指标费用逾13亿元，巴中就此成为全省第一个开展增减挂钩节余指标省域流转改革的市（州），也是全国第一个在省域范围内流转使用存量增减挂钩指标的地区。

　　政策的博弈

　　一方面需要用政策来控制“建设用地饥渴症”，一方面四川有特殊的情况

　　但是这个“第一”，拿得并不轻松。

　　有人点赞，“破冰之举，开了先河。”长期关注增减挂钩试点工作的中科院成都山地灾害与环境研究所研究员赵宏达说，将指标流转换资金，财政紧张的巴中，多了“开源”渠道，更多资金能投入到基础设施建设和产业发展，助推脱贫攻坚。

　　也有人笑何小兵，把局长当成了“指标串串”。“说完全没有压力是不可能的。”但在何小兵看来，有突破，有质疑，才可能有改变。

　　2005年10月，四川作为全国第一批试点单位，开始启动增减挂钩项目试点。政策一开始，就限定了增减挂钩节余指标只能在县域范围内使用。对此，省社科院副院长郭晓鸣解读，地方发展投资冲动本身就强烈，控制“建设用地饥渴症”，是国家试图把握政策的度。

　　第一次为四川“开口子”，是2008年。当年，为支持四川灾后恢复重建，国土部门出台政策，我省部分重灾县，将灾后恢复重建增减挂钩节余指标在市域范围内流转使用，以筹集重建资金。“从县域到市域，看起来只差一个字，带来的影响却是巨大的。”省国土资源厅规划处相关负责人回忆。以成都为例，通过在市域范围内设置灾后重建挂钩试点项目区，县（市、区）级政府间有偿使用建设用地指标，为灾区恢复重建筹集了大量急需的资金。

　　2013年“4·20”芦山强烈地震之后，所有受灾区县，都可以“在市域范围内安排使用”节余增减挂钩指标。

　　更大的转变出现在2014年9月，国土资源部为支持巴中脱贫攻坚，专门为其定身打造“可在省内跨县、市开展增减挂钩”等6条支持政策。同年10月，国土资源部首次提出加大对扶贫开发和生态搬迁的支持力度，我省秦巴山区、乌蒙山区共计28县（区），在优先保障本县域范围内农民安置和生产发展用地的前提下，可将部分节余指标在省域范围内挂钩使用。

　　“从县域到市域，进而扩大到省域，几乎用了10年时间。可以看出，国家对这项政策的谨慎态度。”郭晓鸣坦言，从“县”到“省”的转变，是一项重大创新和突破，让资源跨区域流动，为全省城镇化、工业化提供土地要素保障，也让偏远山区分享到城镇化成果，为其提供资金保障。“之所以用了10年，是因为这中间确实有风险，包括平衡城市长期发展需求、保障土地所有者权益等，不能简单地放开。”

　　“但四川的改革进程有其特殊的背景，尤其是此次巴中成功实现省域范围交易，与脱贫攻坚这一任务息息相关。”郭晓鸣说。

　　市场的博弈

　　卖方在全省范围内有43个，而买方目前看来仅有一个

　　谁也没有料到，4月初，来自成都高新区的一通电话，把巴中上下的喜悦，浇熄了一半。对方表示，未来如果继续购买指标，可能不只是双方洽谈了。“应该是有其他的竞争对手了。”何小兵很快意识到。

　　这是个让他有些无奈的“买方市场”。

　　在国务院发布的《关于打赢脱贫攻坚战的决定》中提出，“在连片特困地区和国家扶贫开发工作重点县开展易地扶贫搬迁，允许将城乡建设用地增减挂钩指标在省域范围内使用”。我省增减挂钩节余指标可在省域范围内挂钩使用的县（市、区），从28个，扩展到43个。而买家，目前只有成都。

　　面对竞争对手，巴中优势并不明显。

　　竞争的首要条件是价格。巴中的报价要高于省内不少地方。“苍溪县就曾报出每亩25万元的交易价格，比巴中低4.5万元。”何小兵介绍，报价高是因为成本，经过初步测算，“巴中的指标产生成本就达到了每亩25万元，主要分为拆旧奖新和被拆宅基地复垦两方面。偏远山区的农民住宅，一是面积较大，拆旧奖新成本高，二是复垦成耕地，要比平原和浅丘地区花费更多。”

　　为防止过度市场化而压低指标使用价格，巴中采取了由市政府授权市国土资源局，以成本价统一收购各县（区）指标后再流转的模式。如果卖出价格不高于此，建设各类基础设施和公共服务设施及一些项目中投资者的投资收益，将无法得到保障。

　　另一个竞争条件是耕地质量等别的差异。成都平原土壤肥沃，耕地质量高。巴中则处山区，复垦的耕地质量在短时间内难以提高等别，并且基本上是旱地，在省域内使用，想达到“占优补优”的要求，必须得投入更大成本。

　　还有人提出，为充分体现市场竞争，建议在全省建统一的交易平台。省国土资源厅相关负责人对此表示：“在现阶段，更多的还是运用市场力量，建立统一交易平台控制太严，目前最适宜的还是由各地相互协商谈判合作，国土部门可以牵线搭桥。”

　　未来的博弈

　　一方面指标在全国范围内流转不是没有可行性，一方面更加考验政府的管控能力

　　江苏省宿迁市国土资源局的到来，让巴中有了新的想法。

　　4月6日，宿迁市国土资源局的工作人员来到巴中，交流经验的同时，也提出了“是否可以把巴中的指标流转到宿迁”的猜想。

　　何小兵很心动。他为记者算了一笔账，目前巴中699个贫困村的农村宅基地存量约10699公顷，有相当部分长期闲置、低效利用。如果将45%的面积参与增减挂钩，可以拆旧4814公顷，节约3016公顷土地，“按每亩29.5万元交易指标，可为巴中筹集133亿元资金。”“能在短时期内为贫困落后地区带来大量资金，助推这些地方的发展和脱贫攻坚。”在赵宏达看来，全国范围内流转并不是没有可能，但他同时指出，我国各地区情况千差万别，在具体的落地、实施及细则上，需要加强研究。

　　郭晓鸣也表示理解，“地方政府都有这种冲动，巴中的指标卖到江苏，当然很值钱。扩大范围以后，可以货比三家，提高交易效益。”

　　可是，这在省国土资源厅厅长杨冬生看来，猜想只能是一个理想。“从目前来看，国家对土地政策很谨慎，如果扩大到全国市场，容易出现交易的虚拟化。而且现在基础不够，也没有那么大的规模去全国交易。”

　　说到底，考验的是政府对这一改革举措的管控能力。

　　杨冬生介绍，目前我省对增减挂钩项目实施精细管理。项目实施中必须安置好项目区农民群众，拆旧区复垦验收后，城镇建新区才使用节余的建设用地指标；项目区立项前不得实施拆迁和建设，项目实施过程中农民意愿发生变化的不得强迫参与等。

　　另一个关注点还在于，交易收益如何分配才能保障农民的权益。

　　何小兵告诉记者，由于我省在项目管理上采用先建农民集中安置区、再拆旧复垦，验收合格后方可以使用节余挂钩指标的方式，因此增减挂钩省内流转的收益将首先用于支付指标产生成本，扣除流转成本后的净收益将及时全部返还农村，主要用于当地的拆旧复垦、补偿安置、基础和公益设施建设等。

　　“如何将更多资金投入到发展特色产业上？如何以增减挂钩项目为契机带动农民增收？”郭晓鸣认为，如果这些问题都有了答案，那才是改革向更大范围推广的时机。