钟钰秦富

　　粮食安全始终是关乎国民经济发展和国家自立的全局性重大战略问题，2015年我国粮食产量取得“十二连增”，对保障国民经济平稳运行、有效抑制通货膨胀和维护社会稳定具有十分重要的意义。但随即而来的是粮食收储矛盾，特别是粮食主产区面临仓容缺口巨大的问题，以及国内外粮价倒挂进一步增强了粮食收储压力。为全面落实粮食安全战略，需以全球化视野用好、用足、用准贸易政策，发挥杠杆化效能，科学研判粮食供需及进口形势。当前，调控好粮食进口规模、品种和节奏，减少新的库存减轻库存压力，正是供给侧改革的重要内容。

　　一、日韩粮食进口政策

　　日本、韩国是典型的粮食进口国，其政策根本目标在于保障本国粮食供应，在国内资源有限条件下，部分粮食供给主要依赖进口，采取“有保有放”，确保本国大米自给，并通过各种手段限制进口数量。日本除通过关税配额、国营贸易等进口管理手段，保持大米高自给率外，很多农产品等几乎完全来自进口，但选择了“先饲料、油籽，后小麦、大米”的顺序，即首先放开玉米、大豆和油籽等进口。韩国也是确保大米基本自给，韩国《农业、农村发展基本计划》显示，政府对粮食自给率、主食自给率、大米自给率设定了目标值，其中对大米自给率的目标值设定，由原来的90%提高到2015年的98%，2020年争取达到98%。

　　日韩是典型的粮食进口国，依据国情粮情保重点，确保国内粮食供给稳定，尤其是主粮绝对自给，是粮食宏观调控的核心。通过巨额国内支持和高关税手段确保本国大米自给，其他品种则依赖进口，这是基于日韩国情的现实选择。从我国的国情和粮情来看，所有农产品实现自给既不现实也不符合经济原则。这需要国家从战略上确定必须自给的粮食品种，合理配置国内的生产资源。大米和小麦是我国的主粮，这样的粮食产品若过多依赖进口，一旦形成惯性则粮食安全保障必定受制于人，且加重世界粮荒问题。

　　二、把握我国粮食进口战略的政策安排

　　坚持立足国内、实现基本自给的政策方针和拓展统筹两种资源两个市场的战略视野，要以有效利用全球粮食资源为主要手段，增强我国在国际粮食市场的话语权和掌握力，不断提升进口收益。

　　（一）狠抓一条主线

　　坚持一条主线，就是要统筹考虑国内粮食生产与国际市场利用这条工作主线。2004年以来，我国粮食连年丰收，但也出现了资源过度消耗、环境污染加剧等问题，粮食生产在各种生产要素绷紧条件下“高位爬坡”，以拼资源、耗投入为主的增产路径已难以为继。“十三五”期间要着力转变粮食安全实现方式，把产能建设作为根本。要着力利用“两种资源、两个市场”，逐步提高我国对粮食贸易的掌控能力、国际粮食市场影响能力、国际粮食资源利用能力。从全球耕地资源来看，大洋洲、美洲、欧洲的人均占有耕地水平分别为19.4亩、6亩和5.6亩，有大量耕地可用来生产粮食出口。我国若能获得上述粮食生产潜力的10%到20%，便足以有效保障国内粮食安全。

　　（二）把握两个维度

　　1.着力处理好“进多少、怎样进、何时进”

　　利用国际市场资源需要严格防范好各种国际风险，借力不依赖。一是在数量上坚持谷物基本自给、口粮绝对安全与利用进口调剂余缺相结合，稻谷、小麦基本上达到完全自给，少量进口主要用于品种调换；利用国营贸易管控玉米进口规模，防止库存进一步加剧。二是在方式上坚持贸易手段和“走出去”战略相配套，要积极推进农业“走出去”战略，通过开发国际资源形成境外粮食权益产量和产能储备，增强全球粮食调配能力。三是在时点上要把握好进口的时机、节奏和力度，实施适时出手的“错峰进口”，确保进口不影响国内相关产业后续发展，否则很容易造成调控政策陷入“顾此失彼”的尴尬境地。

　　2.加强区域性粮食战略合作

　　通过区域性的国际间粮食合作可能是保障国内粮食安全另一种现实途径，未来一个时期，我国应该着力提升自贸区框架下的粮食安全合作制度化建设与务实合作水平。对于正在谈判的自贸区——中国巴基斯坦自贸协定第二阶段谈判和正在研究的自贸区——中国印度自贸区，可考虑把粮食（农业）安全合作作为其中的重要内容，与印度、巴基斯坦的粮食贸易、农业技术输出和食品加工贸易等方面的发展潜力尤其巨大。在自贸区建立有效的农业技术培训、农业种业输出和粮食投资便利化机制，以应对全球粮食和农产品价格波动。

　　三、完善我国粮食进口战略的政策建议

　　（一）加强粮食对外协作力度，抓紧完善粮食进口贸易调控政策

　　一是完善粮食进口配额管理和国营贸易制度，参照日本的大米配额招标经验，试行粮食配额招标制度，对进口国别、品种、用途等严格要求和跟踪。进一步细化农产品配额额度，在保持某产品既定配额量前提下，我们可适当增加高端进口产品（如香米）的配额量，缩减中低端产品（如籼米）的配额量。二是强化进口与储备的衔接联动，管制进口大米用途，确保严格封闭运行，避免冲击国内市场。三是健全进口转储备调节机制，避免快进口和高库存“双碰头”，把中储粮总公司纳入粮食进口国营贸易企业名单，对进口转国家储备的大宗农产品，免征进口环节增值税，海关、质检等部门提供通关便利，中央调节周转储备主要来源于进口补充。

　　（二）加快构建确保国内产业安全的进口防御体系，强化对国际粮食市场的监测监管

　　一是强化粮食进口监管和进口报告制度，持续推进进境粮食指定口岸建设，建立进口粮食原产地标识制度，确保能追溯进口粮食的用途和流向，避免因进口渠道不稳不畅、进口到港量集中与收获同期碰头对撞以及来自外部的不公平和非常规冲击的不利影响。二是抓紧构建有国际影响力的粮食监测预警与应急保障体系，以粮食信息监测、分析预警、信息发布等内容为核心，加快建立全球信息监测预警系统，打造汇集全球粮食动向的高效、权威、统一信息监测平台，形成官方权威的大粮食数据系统。

　　（三）深入参与多边双边谈判，维护粮食发展核心利益

　　一是强化贸易磋商谈判和国际规则标准制定参与度，继续坚定不移地推动WTO框架下的多边贸易谈判，积极参与有关农业国际投资规则磋商和制定，争取有利于扩大投资的市场准入和互保条款。二是积极开展重要粮食大国自贸区谈判，推动自贸区粮食战略形成国家共识，围绕产业发展需要，科学合理设定敏感粮食进口条件。我国要着力推动农业谈判中粮食出口限制和禁止政策的透明化、确定性，联合日本、韩国、巴西、西班牙和埃及等主要粮食进口国寻求在WTO框架下或自贸区范围内完善粮食出口限制和禁止的约束机制。三是推进“10+1”、“10+3”粮食安全务实合作，通过东盟紧急大米储备库建设，引领整个东亚地区粮食安全合作进程，着重加强对该机制功能建设的引领和塑造。

　　（作者单位：中国农业科学院农业经济与发展研究所）