【宏观·政策】“电改”再出发，售电侧改革是亮点

　　《中国经济周刊》记者 谢玮 | 北京报道

　　11月30日，电力体制改革的6个核心配套文件印发，文件围绕输配电价改革、电力市场建设、电力交易机构组建和规范运行、放开发用电计划、售电侧改革和规范燃煤自备电厂等方面给出了明确的实施意见。

　　业内普遍认为，今年3月发布的《中共中央国务院关于进一步深化电力体制改革的若干意见》（即“9号文”），勾勒了电力市场化改革的顶层设计。配套文件则从市场基本制度、价格机制、市场体系的建立等方面构建了一套完善的政策框架，标志电改从顶层设计进入到全面“施工”阶段。

　　“9号文”靴子落地

　　9号文明确了电力改革的目标，提出“区分竞争性和垄断性环节，在发电侧和售电侧开展有效竞争，培育独立的市场主体，着力构建主体多元、竞争有序的电力交易格局，形成适应市场要求的电价机制，激发企业内在活力，使市场在资源配置中起决定性作用”。

　　而这距离上一次电力体制改革，已逾10年。2002年3月，国务院批准了《电力体制改革方案》（即“5号文”），5号文要求通过“厂网分开、竞价上网、输配分开、竞争供电”，最终建立规范、公正和高效竞争的电力市场体系。此后，国家电力公司拆分为国家电网与南方电网两大电网公司、五大发电集团和四大辅业集团，被认为“破除了独家办电的垄断”。2003年3月，国家电力监管委员会成立，履行电力市场监管者职责，对电力市场运行进行垂直管理。

　　此番历经8个月，9号文终于“靴子落地”。尽管还有6个配套文件尚未明确，但其对新的电价形成机制、电力交易机制和平衡机制等重点领域均做出了具体设计。市场普遍期待，孕育了十余年之久的市场化改革能够得到切实推进。

　　国家发改委经济体制综合改革司巡视员王强介绍，“电力市场建设”的总体要求是，具备条件的地区逐步建立以中长期交易为主、现货交易为补充的市场化电力电量平衡机制；逐步建立以中长期交易规避风险，以现货市场发现价格，交易品种齐全、功能完善的电力市场。条件成熟时，探索开展容量市场、电力期货和衍生品等交易。

　　中国能源研究会理事陈宗法对《中国经济周刊》记者表示，9号文与5号文市场化改革的方向一脉相承。其核心逻辑依然是“四步走”，对“发、输、配、售”四个环节分别做以分析和定位，明确竞争性环节与自然垄断环节。对于竞争性环节要实现市场化，对于垄断性环节进一步加强监管。

　　陈宗法表示，纵观这几个配套文件，在市场化改革后，无论是发电、电网还是用户均将迎来根本性的变化。对发电企业来说，今后将进入售电侧、新增配电领域、跨省跨区输电项目，与用户直接交易，全产业链经营，发展空间将会更大；对电网企业来说，改革从制度设计上改变了电网的盈利模式，由赚“价差”改收“过网费”。而其体制架构并没有明显的变化；对于用户来说，将拥有用电选择权，可以自主签订用电合同。与此同时，允许各类社会资本进入售电领域和新增配电领域，将带来新的商业机会。

　　国家发改委指出，改革后，有利于降低企业和社会用电成本，发挥价格调节供需的作用，规范电网企业运营模式，加强对电网企业的成本约束。

　　售电侧改革成亮点

　　有序向社会资本放开配售电业务，是9号文明确的一项重点改革任务，在本轮改革中，亦是备受业界期待的一个焦点和热点。

　　国家发改委相关负责人表示，《关于推进售电侧改革的实施意见》（下称“《实施意见》”）对售电侧市场的准入和退出机制作了创新性安排，这是新一轮电力体制改革的一个亮点。《实施意见》中提出，向社会资本开放售电业务，多途径培育售电侧市场竞争主体，有利于更多的用户拥有选择权，提升售电服务质量和用户用能水平。

　　售电侧改革后，参与竞争的售电主体可分为三类：一是电网企业的售电公司；二是社会资本投资增量配电网，拥有配电网运营权的售电公司；三是独立的售电公司，不拥有配电网运营权，不承担保底供电服务。这亦被认为是本轮电改最大的商机所在。

　　关于电网能否参与竞争性售电的问题，曾是各方激烈争论的焦点。《实施意见》明确，电网企业对供电营业区内的各类用户提供电力普遍服务，保障基本供电，承担其供电营业区保底供电服务；发电企业及其他社会资本均可投资成立售电公司；拥有分布式电源的用户，供水、供气、供热等公共服务行业，节能服务公司等均可从事市场化售电业务。

　　“这点确实一直争议较大。据我了解，当时在发改委和能源局的部级联席会议上，争论还是比较激烈。许多会议代表建议电网退出竞争性领域。但电网有自己的理由，国家对于安全用电方面也有一些考虑。”一位电力领域观察人士对记者表示，电网公司参与售电理由在于能够保障用电的稳定性。电网公司参与售电竞争的最大优势在于其丰富的配网管理经验以及技术和运维等人才。而其他售电主体在参与售电的初期，人力、技术都较缺乏。

　　该人士称，从9号文发布到6个配套文件出台，其中经历了8个月的“长跑”，这充分体现了不同利益主体的博弈和制度设计的复杂性。

　　陈宗法则指出，根本上还是应当进一步完善电力市场化交易规则，建立发电、电网、用户三方利益最大化的电力市场秩序，实现电力上下游产业之间的包容、协调发展。

　　专家：建立电力市场，没8到10年不行

　　王强在电力体制改革新闻通气会上介绍，配套文件发布将推动电改试点以三类形式推进，电改综合试点与售电侧改革试点进一步落实，逐步扩大输配电价改革试点范围，凡开展电改综合试点的地区，直接列入输配电价改革试点范围。鼓励具备条件的其他地区开展试点，尽快覆盖到全国。

　　至于配套措施是否能具体落到实处，陈宗法表示，仍有诸多重大挑战需要克服。配套文件对许多关键问题仍未明确，如交易机构能否真正独立、电力市场规则应当如何制定，以及电力市场究竟如何监管、谁来监管等，还需要在实践中进行探讨和进一步落实。

　　在他看来，本次电改具有完善的顶层设计，构建了一套相对完善的电力改革政策框架。在改革动力方面，无论是地方政府还是工商用户都具有参与的积极性。但如何在改革中达到新的平衡，还需要进一步探索。“如何在改革过程中让包括电网企业、发电企业在内的参与主体进一步理解配套文件，真正按照有关部门顶层设计的本意来推进改革，这个过程还是需要一定的时间。”陈宗法表示，“真正要建立起一个规范、公平、发达的电力市场并不容易，没有个8到10年的时间是不行的。”