临近2015年年末，延宕数年之久的城乡居民医保整合方案或将最终落地。

　　据知情人士透露，即将出台的方案不会对整合后的城乡居民医保管理权作出统一要求，把选择权交给地方政府。

　　这一务实策略绕过了多年来僵持不下的管理权争议，避免因“一刀切”引起不必要的纷争。

　　管理权归属僵持多年

　　一直以来，中国的基本医疗保险制度按城乡进行区隔，目前分为城镇职工基本医疗保险(下称城镇职工医保)、城镇居民基本医疗保险(下称城镇居民医保)、新型农村合作医疗（下称新农合）等不同体系。

　　其中，城镇职工医保和城镇居民由各级人社部门统筹管理，新农合则由各级卫生部门统筹管理。

　　截至2014年底，全国参加城镇职工医保的人数为2.83亿，参加城镇居民医保的人数为3.15亿，参加新农合的人数达到7.36亿。与此相对应，前两者筹资总额为9687亿元，新农合筹资总额为3025.3亿元。

　　伴随着覆盖面的不断扩大，原有的新农合管理体制越来越多地受到诟病。

　　由于分属两个部门管理，新农合和城镇居民医保在大多数地方并行：两套经办机构、两套人马、两套信息系统。而两个经办机构的信息系统互不兼容，不但存在重复建设情况，更导致大量重复参保。统计显示，城镇居民和新农合的重复参保约占总人口的10%，这无疑造成财政资金浪费。

　　这种情况对医保制度本身亦造成损害，导致风险不能在更大范围内分担，加剧医保基金财务危机的可能。

　　此外，新医改三年多以来，公立医院改革几无进展，基层医疗机构甚至出现“再行政化”趋势。卫生部门“一手托两家”(既管医院，又管医保)亦饱受质疑，这种安排使得博弈机制无法发挥效力。

　　尽管看上去基保基金筹资规模可观，但是制度体系的分隔，即使一个家庭内部的不同成员也可能属于不同医保制度，无法实现家庭内部互济。即使在同一省份，医保基金也分属不同地区不同部门管理，无法实现调剂使用。这样的制度造成基金使用效率低下，而且重复参保严重。

　　其实早在2007年，国务院即在《关于开展城镇居民基本医疗保险试点的指导意见》提出，鼓励有条件的地区结合城镇职工保险和新兴农村合作医疗管理的实际，进一步整合基本医疗保障管理资源。

　　在医保整合探索中，有学者认为三种制度都应整合，但就现阶段而言，城镇居民医疗和新农合筹资水平和方式相当，先行整合更为容易，因此先行一步。在这两种制度下，尽管参保者也会个人承担400元左右的个人筹资，但是筹资主要依赖政府财政拨款。

　　不过，尽管整合呼声已延续多年，但是因为涉及管理权之争，人社部门和卫生部门一直相持不下。一些业内人士认为，这正是多年来城乡居民医保整合难以实现的主要原因。

　　早在2013年新一届政府上台时即提出，要在当年6月完成城乡居民医保整合。不过，这一承诺最终未能兑现，并一直延宕至今。

　　2015年4月，国务院在年度医改工作安排中再次提到，要在11月前“研究制订整合城乡居民基本医疗保险管理体制改革方案和试点实施意见”。

　　地方探索倾向人社部门

　　虽然国家层面并未出台统一政策，但是地方政府纷纷开始了自主探索，并分化出两种模式。

　　第一种是所谓“大保障模式”，即人社部门接管新农合，统筹管理城镇职工医保、城镇居民医保和新农合，甚至把城镇居民医保和新农合融合为一个制度。在这一模式下，卫生部门主要从事行业监管。这一模式被人社部门推崇，采取这一模式的地方包括广东东莞和福建厦门等地区。

　　第二种则是所谓“大卫生模式”，即由卫生部门整合城镇居民医保和新农合，最终一手托两家，既管理医院又管理医保，医保基金成为医院管理的抓手。这一模式则为卫生部门推崇，比如浙江嘉兴等地区就采用这种模式。

　　就现实来看，越来越多的地方政府选择了第一种模式。

　　早在2014以前，宁夏、天津、重庆、青海、新疆生产建设兵团等5个省份最先行动，将新农合划转人社部门，而广东省虽未在省级层面作出统一安排，但其所属各市选择了同样的划转方式。

　　此外，山东和上海也分别于2014年和2015年将新农合划转人社部门。

　　福建则采取了别一种策略，绕过了管理权属争议，实现城乡居民医保的整合。该省发布的文件中并未明确管理部门，而是确定了城乡居民医保“五个统一”的原则，即统一参保登记、统一缴费标准、统一药品目录、诊疗项目和服务设施目录、统一待遇水平、统一结算办法等。

　　按照文件，福建完成统筹城乡居民医保之后，城乡居民将按照同样水平筹资。“自2015年下半年起，在交缴下一年度个人缴费时，城乡居民执行统一的筹资方式和缴费标准”。探索建立城乡居民基本医保筹资长效增长机制，其中个人缴费部分原则上不低于总筹资水平的25%。

　　福建还提出，城乡居民医保统一执行城镇职工基本医保的《基本医疗保险药品目录》、《基本医疗保险诊疗目录》、《基本医疗保险医疗服务设施标准》。