徐伟平

　　近年来，尽管国家不断加大粮食主产区生产扶持力度，但种粮农民收益增速不高、主产区经济发展缓慢的问题依然存在，影响到农民种粮和地方政府发展粮食生产的积极性。在新形势下，保障主产区的粮食生产能力和农民种粮积极性更为重要。开展粮食主产区利益补偿机制研究，通过建立长效利益补偿机制，促进粮食主产区可持续发展，对保障国家粮食安全意义重大。

　　粮食主产区为国家粮食安全做出了重要贡献

　　近年来，由于粮食生产政策不断向好，粮食主产区的粮食播种面积不断增加，粮食主产区的粮食产量持续增长。2013年，十三个粮食主产省粮食作物播种面积占全国的71.7%，粮食产量占全国的76.0%；七个主销省粮食播种面积占全国的5.4%，粮食产量占全国的5.5%。主产区为我国粮食安全做出了重大贡献。

　　现有粮食支持政策尚不足以满足农民增收的需要

　　（一）国家粮食支持政策较好地促进了主产区粮食生产，但种粮效益较低。改革开放以来，主产省粮食产量比重一直高于其播种面积比重，且近年来差距逐渐扩大。2005年差距不到1个百分点，2013年扩大到4个百分点以上，国家粮食支持政策较好地促进了粮食生产，主产区粮食单产高于全国平均水平。但粮食主产区第一产业的增加值低于全国平均水平。2001-2012年主产区第一产业增加值占全国的比重为63-68%，始终低于其粮食产量比重，2007年以后差距更是加大到8-9个百分点，粮食主产区种粮效益较低。

　　（二）主产区农户家庭经营纯收入是农民收入的重要来源，但补贴性收入对增收贡献率低于全国平均水平，种粮补贴有待进一步提高。2001年以来，主产区农户家庭经营纯收入占总收入的比重高于全国平均水平3-5个百分点，对增收的贡献率明显高于全国平均水平，是农民收入的重要来源。主产区对国家粮食安全贡献大，但多年来主产省获得的补贴收入比重低于全国均值，应大幅度提高对主产区的种粮补贴。

　　（三）规模化经营是种粮农民增加收入的重要途径。课题组对辽宁、吉林、黑龙江三省部分地区农民收入情况进行了问卷调查。结果表明：（1）外出务工并非农户的主要收入。（2）养殖业是农户种粮收入的补充。（3）规模化经营是增加农民收入的重要途径。

　　粮食主产区为国家粮食安全所做贡献越大，承受负担越重

　　（一）粮食生产净利润没有得到明显提高，有些省份甚至出现了下降。2008年十三个主产省的口粮生产亩均净利润为每亩199.6元，2012年仅上涨到233.9元，2013年则下跌到121.5元。

　　（二）耕地较国有建设用地净利润的差距逐年拉大。2008年十三个主产省耕地较国有建设用地净利润差额为每亩31.5万元，2011年扩大到51.8万元。

　　（三）主产区农民收入水平远低于主销区。2013年十三个粮食主产省中只有六个省的农村居民人均纯收入高于全国平均水平，另外七个省区则低于全国平均水平。而粮食主销区的农民收入构成中，工资性收入、转移性收入、财产性收入占比远高于主产区农民各项收入的占比。主销区农民的收入水平远高于主产区农民，农业生产已经不再是主销区农民收入的首要选择。

　　（四）粮食大省均为财政穷省。从近六年粮食主产区人均财政收入情况看，除湖北、辽宁和内蒙古的人均财政收入高于全国平均水平外，其余十个主产省的财政收入均低于全国平均水平。而粮食主销区的财政状况要远远优于粮食主产区，七个主销省人均财政收入均高于全国平均水平。

　　我国粮食主产区利益补偿机制创设

　　（一）利益补偿的目标。利益补偿政策应以增产与增收并重为目标。一是通过促进主产区发展，增强主产区粮食综合生产能力，以提高生产潜力保障粮食安全；二是通过促进主产区二三产业的发展，带动农民增收。

　　（二）利益补偿的原则。一是区域利益协调的原则。要对利益受损的主产区进行补偿，以促进不同区域之间的利益协调，逐步缩小产销区发展差距。二是社会福利帕累托改进的原则。在占补平衡的前提下，通过利益补偿，使承担粮食安全保障任务的主产区获得收益，实现社会整体福利的增加。三是中央政府主导，多主体参与的原则。包括政府、消费者、企业和社会组织在内的多个市场主体都应参与到粮食主产区利益补偿机制的构建中来。中央政府是当前粮食产销格局的制度设计者，是公共利益的代表者，也是公共产品最有效的供给者，应该在利益补偿机制的构建中发挥主导作用。四是发挥市场机制的原则。充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，通过市场化运作的方式，提高利益补偿机制运作效率，降低运作成本。五是发挥比较优势的原则。根据粮食安全保障权责对等的原则，对主产区粮食生产者进行利益补偿，实现粮食生产的可持续发展，也保证主销区有充足的土地用于二三产业的发展。

　　（三）补偿资金来源。一是中央财政。首先，中央政府是主产区“超额”承担粮食安全保障义务的制度设计者，由于主产区大量耕地被限制在低效益的粮食生产上，造成主产区和农民利益的损失，所以中央政府需要承担相应的责任；其次，粮食生产产生的粮食安全保障效益、社会文化效益、生态效益具有明显的公共产品属性，其受益者是国家范围内全体社会成员，对这种全国性的公共产品，只有由中央政府提供才是最有效率的；再次，中央政府是全体社会成员的代表，从其社会属性上考虑也应该是全体社会成员为这些收益支付成本。总之，从制度设计者、提高公共产品供给效率和自身属性等方面考虑，中央政府应作为粮食主产区利益补偿的主体。二是主销区财政。主销区粮食产量呈下降趋势，但人口增长却带来粮食需求量大幅增长。由于区域内粮食无法自给，必须从主产区调入粮食才能满足需求，可以说主销区是国家粮食安全最直接的受益者，但主销区并未对获得的收益支付成本。因此，主销区应作为粮食主产区利益补偿的主体。三是商品粮消费者。作为低粮价的受益者，商品粮消费者应成为粮食主产区利益补偿的主体，支付相应的成本。

　　（四）补偿资金发放对象。一是种粮农民。种粮农民是粮食生产的直接从事者，粮食生产的直接成本由农民承担。由于政策原因和客观条件，农民只能将耕地的使用范围限制在粮食生产上，农民失去了将耕地用于其他用途获得更多收入的机会。我国当前的低粮价政策，也造成了农民收益的损失，而种粮农民由于自给自足，无法从粮食消费得到这种好处。因此种粮农民应作为粮食主产区利益补偿的客体。二是主产区政府。自农业税取消以来，地方财政的主要来源是二三产业，由于严格耕地保护政策的实施，主产区二三产业发展的滞后，一方面导致主产区当地产业带动能力和劳动力吸纳能力不足，限制了当地经济发展总体水平和居民收入水平的提高；另一方面导致政府财政收入来源不足，政府财政困难。因此，主产区政府应该是利益补偿的客体。

　　（五）补偿资金发放方式。一是按种植面积补贴。补贴额=粮食种植面积×地区单产均量×单位产量补贴额。优点是能调动农户生产的积极性，保证粮食生产的稳定，操作简单。弊端是不能准确反映农户土地是否在种植粮食以及农户粮食种植精耕细作程度、单产量和销售量。二是按农户粮食产量进行补贴。补贴额=粮食种植面积×单产×单位产量补贴额。通过核查粮食种植面积和单产，有助于准确反映农户土地是否在种植粮食以及农户粮食种植精耕细作程度、单产量。弊端是行政成本较高，操作不方便，且不利于反映主产区的粮食销售情况及其对主销区做出的贡献。三是按农户粮食销售量进行补贴。补贴额=粮食种植面积×单产×商品率×单位销售量补贴额。优点是有利于促进农民增加种植面积、增加粮食产量，保证市场供给。但粮食来源渠道不好掌握，销售价格、数量的真实性核查有难度，同时还存在粮油加工企业如何消化收购粮食问题。

　　（课题承担单位：农业部信息中心）