连年的丰收，使得中国终于出现了不再以单纯增收为目的的粮食产业政策。讨论许久的中国粮食生产“优化方案”，近日以“一分一总”的形式部分揭晓。其核心主旨，皆与产能相关。

　　11月2日，农业部公布《农业部关于“镰刀弯”地区玉米结构调整的指导意见》(下称《意见》)；次日“关于《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》(下称《建议》)的说明”亦全文公开。

　　在习惯了采取各项措施实现多年增产后，中国正逐步以调整优化农业结构及休耕的方式压缩国内粮食产能，发挥比较优势，实现可持续发展。

　　《意见》主要针对玉米，提出的主要目标为，力争到2020年，“镰刀弯”地区玉米种植面积稳定在1亿亩，比目前减少5000万亩以上，重点发展青贮玉米、大豆、优质饲草、杂粮杂豆、春小麦、经济林果和生态功能型植物等，推动农牧紧密结合、产业深度融合，促进农业效益提升和产业升级。

　　《建议》在第七条内容中着重阐释了中国如何实现耕地轮作休耕的路径安排：国家根据财力和粮食供求状况，重点在地下水漏斗区、重金属污染区、生态严重退化地区开展试点，安排一定面积的耕地用于休耕，对休耕农民给予必要的粮食或现金补助。

　　“开展这项试点，要以保障国家粮食安全和不影响农民收入为前提，休耕不能减少耕地、搞非农化、削弱农业综合生产能力，确保急用之时粮食能够产得出、供得上。同时，要加快推动农业走出去，增加国内 农产品 供给。”《意见》提出。

　　业内多位专家告诉《财经》记者，中国之所以此时出台一系列与产能相关的规划，主要有三点原因：其一，经过长期发展，耕地开发利用强度过大，一些地方地力严重透支，水土流失、地下水严重超采、土壤退化、面源污染加重已成为制约农业可持续发展的突出矛盾；其二，当前，国内粮食库存增加较多，仓储补贴负担较重；第三，国际市场粮食价格走低，国内外市场粮价倒挂明显。

　　“利用现阶段国内外市场粮食供给宽裕的时机，在部分地区实行耕地轮作休耕，既有利于耕地休养生息和农业可持续发展，又有利于平衡粮食供求矛盾、稳定农民收入、减轻财政压力。”《意见》提出。

　　据《财经》记者获悉，所谓“镰刀弯”地区，是农业部提出的区域划分，一方面是借鉴钢材加工中的专业术语，另外也是该区域的一个形象的说明。包括东北冷凉区、北方农牧交错区、西北风沙干旱区、太行山沿线区及西南石漠化区，在地形版图中呈现由东北向华北-西南-西北镰刀弯状分布，是玉米结构调整的重点地区。该地区是典型的旱作农业区和畜牧业发展优势区，生态环境脆弱，玉米产量低而不稳。

　　这些地区之所以要优化产能，是在过去几年中因国家一直采取托市收购政策。在政策激励下，一方面，农民因有政府托底价格稳涨不跌，于是开始大规模增加玉米种植。

　　近年来《财经》记者曾多次到东北各玉米主产区调查时发现，原本普遍种植的大豆、高粱等作物，已大量被收益更高的玉米所取代。对此业内有粗略说法称：以五千万亩大豆的停产，换来了三千万吨的玉米增收。

　　与调整玉米相比，休耕被认为是更大幅度的农业补贴政策转型。

　　在2014年的中央“一号文件”中，已提出中国要开展农业资源休养生息试点。同年3月，财政部部长楼继伟在国家农业综合开发联席会议上表示，“支持实施农业可持续发展战略，加快转变农业发展方式。在确保国家粮食安全的前提下，支持农业‘休养生息’。”

　　《财经》记者获悉，在此之前，虽大规模的休耕建议未被采纳，但在地方层面的休耕已经开始。

　　按照河北省农业厅于2014年9月时发布的规划：河北在地下水严重超采区适当压减依靠地下水灌溉的冬小麦种植面积，改冬小麦、夏玉米一年两熟制为一年一熟制，实现“一季休耕、一季雨养”，挖掘秋粮雨热同期的增产潜力。

　　河北还规定，对于项目区压减小麦种植的农户按照亩均500元的补助标准进行补贴。规划提出要通过财政奖补、结构调整等综合措施，保证修复区农民总体收入水平不降低。