11月5日，湖北省宜昌市第一批28个政府和社会资本合作（PPP）项目正式对外推介，总投资逾300亿元，涉及轨道交通、保障性安居工程、文化、道路桥梁、园林景观、城市公交、医疗、污水处理、垃圾处理、城市供水等诸多领域，引起各方投资者关注。

　　尽管宜昌市级此次是第一批推出PPP项目，但整个宜昌市的PPP开展工作早已有所探索、实践。今年8月27日，屈原故里——宜昌市秭归县完成了香溪长江公路大桥PPP项目签约及建设誓师大会，即是一个典型PPP案例。

　　这个投资20.98亿元的项目落户，秭归成为长江水域首个建设跨江大桥的县城。而且，意义不止于此。据秭归县县委书记卢辉介绍，该桥不仅是完善湖北骨架公路网的重要接线工程、带动旅游开发项目的一项基础性工程，还是宜昌特大城市“三环”线的节点工程，是库区移民重大民生工程和三峡库区战备公路的战略性工程。

　　同时，该大桥的意义还在于其对PPP推广的示范价值。湖北省财政厅金融处处长魏承玉认为：“PPP模式不仅能解决建设资金上的瓶颈问题，更重要的是能实现技术、效率和经济多方共赢。这是湖北省第一个真正意义上的PPP项目，具有可推广、可复制的意义。”

　　一波三折

　　香溪长江公路大桥起于秭归县郭家坝镇，接两段省道，跨越长江与香溪河，全长5.9公里，其中跨长江大桥长约0.8公里。

　　“经过多方的努力，大桥终于动工了，从开始准备到最终签约，整个过程可以说是辛酸苦辣、一波三折。”秭归县常务副县长杨勇参与了整个项目的规划、谈判等环节，感受颇深。

　　据介绍，从2003年开始，秭归县委、县政府就谋划建设长江大桥，其间虽然领导多次更换，但这项工作并未停止，每年县人代会上也会出现建设长江大桥的议案。不过限于财力等多方面因素，规划一直没有提上议程。

　　2013年6月，作为政府收费还贷项目，国家发改委终于批复了总投资近21亿元的香溪长江公路大桥项目，并下拨6亿元资本金，剩下的15亿元则由地方政府筹措。

　　类似大桥的传统基建项目模式基本上采用的是以特许经营权作担保，向银行贷款建设，建成后以收费方式来还贷。秭归县政府找到专业咨询机构，经过测算，香溪长江公路大桥项目全生命周期总投资为34.85亿元，现金流收入23.66亿元，净缺口11.19亿元。由于秭归县财力薄弱，项目融资缺乏质押物和担保，项目单位多次与金融机构商谈，但相关金融机构均不愿承贷。

　　2014年10月，宏观政策发生了很大变化。国务院印发《关于加强地方政府性债务管理的意见》，地方政府直接从银行贷款的路子被堵上了，这给地方政府融资带了很大的挑战。

　　在这种情况下，秭归县政府提出采用PPP模式引进社会资本的建议。县政府成立融资专班，以国家体育场作为样本研究PPP建设模式。靠着“摸着石头过河”的智慧和干劲，县委、县政府最终决定由县政府成立一家国有独资公司，作为国家补助资金的出资人与合作人成立项目公司，由项目公司负责大桥的建设、收费还贷、营运、移交。

　　有了机制创新，银行贷款难问题迎刃而解。但接下来又遇到新问题，在执行中要将政府采购法和招标投标法的相关条款更好地融合起来。按国家发改委的批复，该项目必须实行施工招投标，而PPP模式必须启动政府采购程序。

　　经多方研究，当地政府最终与湖北省交通厅、财政厅达成一致，决定实行“一个项目、两个部分、两个平台”的采购方式，分别由省交通厅、财政厅进行施工招投标和合作人采购。最终，武汉市政建设集团联合体（中铁大桥局七公司、武汉市市政路桥有限公司）脱颖而出。

　　2014年12月，经湖北省财政厅、交通厅和发改委从存量项目中评估筛选，并委托专业机构进行评估论证和市场测试，该项目被确定开展PPP模式试点，并上报财政部、交通运输部同意纳入部级试点。

　　物有所值评价

　　在PPP实操过程中，香溪长江公路大桥也有诸多值得总结的经验。比如，PPP项目的物有所值评价。

　　根据财政部《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》第八条的规定，2015年1月，秭归县财政局、交运局聘请北京交通大学、中南财经政法大学等单位的财务金融、桥梁隧道、PPP等方面专家组成了评价小组。

　　参与评审的多位专家以定量和定性相结合的方式，从工程可行性、财务方案、运行实施等方面对该项目进行了综合评价，一致确认该项目具有较长的生命期，采用PPP模式能够解决政府的融资问题，符合物有所值原则。

　　进行物有所值评价时，该以何种视角评判项目值不值？北京交通大学博士生导师、专家组组长叶苏东教授给出的答案是：基于纳税人的视角。他分析指出，从根源上看，政府采购所用资金是纳税人缴纳的税款，应站在纳税人的角度评判项目是否达到最佳物有所值。

　　魏承玉认为，物有所值评价是PPP项目实施的前置条件，主要从三个层面进行评判，一是直观上的性价比最高，即价格和性能综合考虑最优；二是从全生命周期来衡量的价格最优，即从采购、使用到处理的全过程成本最低；三是综合经济、社会效益考虑的性价比最高，通过将质量、价格和效益进行权重分配后综合评价。

　　竞争性磋商采购

　　由于地方政府财力不足及对政府直接贷款的政策要求，该项目按原定投资建设方式实施遇到诸多困难。经湖北省有关部门研究决定，该项目采用竞争性磋商方式选择合作人。

　　湖北省政府采购中心严把政府采购程序关，做到信息公开、评审公正。磋商文件编制完成后，中心专门组织经济专家、设计领域专家、大专院校教授进行把关，并根据专业意见及时修改完善，经省财政厅审核后对外公布。省财政、交通部门及宜昌市、秭归县有关部门全程对采购活动进行了监督。

　　整个项目采用综合评分法，其中价格权重占比30%，商务权重占比70%。价格权重的评审内容为建设期政府投资补助额度，磋商小组只对资格审查和符合性检查合格的响应文件进行价格评议，报价分采用低价优先法计算，即满足磋商文件要求且最终报价最低的供应商价格为磋商基准价。商务权重则由收费期限、财务状况、融资能力、项目运营等7部分组成。

　　此外，考虑到香溪长江公路大桥是国家发改委批准的政府收费还贷项目，湖北省财政厅还对项目年限作出严格规定。在具体评分中，收费期为20年的竞标企业得10分；若项目收费期达到2/3时，经过评估项目收益不能收回建设成本、运营成本及贷款利息等，供应商要求延长收费期限的，每延长6个月扣1分。为降低秭归县政府的财政压力，在项目运营一栏的评估中，竞标企业可根据自身能力，在经营期前5年政府补助额度每年2000万元的基础上，每降低10%可得1分，最高得10分。

　　整个项目磋商分为两轮。磋商小组与通过初审的单一供应商分别就采购需求、质量、服务、价格等进行磋商。第一轮中，磋商小组未能确定最终需求方案或有效供应商的，对磋商文件修正后进行第二轮磋商。第二轮磋商中，磋商小组根据第一轮磋商情况对磋商文件进行修改，确定采购内容的详细规格或具体要求，并以书面形式发给参与磋商的供应商，按照磋商文件设定的方法和标准确定响应供应商。如第二轮磋商小组仍未能确定最后需求方案的，则需对磋商文件修正后进行第三轮磋商，以此类推。待需求方案确定后，供应商在规定时间内提交最终报价。磋商小组对各供应商的评分汇总情况进行复核，遴选出优质项目合作人。

　　秭归县成立的拥有特许经营权的国有独资公司，与合作人设立项目公司投资、建设香溪长江公路大桥。项目成交后，根据公司法、收费公路管理条例及其他相关法律和政策规定，由采购人与成交供应商共同组建项目公司，由项目公司对项目的筹资、建设、运营、维护、移交等全过程负责，自主经营、自负盈亏。项目公司在特许权协议规定的特许经营期满后，按照特许权协议的约定将公路、公路附属设施及相关资料依法无偿移交。

　　该项目合作期为24年，其中建设期4年，营运期20年。在项目收费期达到2/3之前，若经测算项目收益不能收回建设成本、运营成本及财务费用等，采购人可协助项目公司通过转让收费权申请延长收费期，延长期限最长不超过5年。

　　项目建成后，由项目公司负责营运和收费。年度收费收入首先用于偿还项目公司的银行贷款及其财务费用，最后如有正常利润（5%以内），全部归合作人享有；如产生超额收益（8%以上），则政府和合作人按照5∶5的比例分成；若收费年限到期，收费收入不足以补偿建设及营运成本时，政府承诺以其境内5000亩国有林地的开发及收益权作为对乙方的补偿，直至其收入弥补成本时止。

　　项目思考

　　PPP要经历一场马拉松式“恋爱”，而不是完成一次邂逅式“闪婚”。香溪长江公路大桥在探索PPP过程中遭遇了一些困惑，全程参与的秭归县财政局局长宋俊华可谓感受颇深，他对这一项目进行了总结：

　　第一，要加强项目论证。PPP模式成败的关键在于“制度设计、论证科学、重诺履约”。在项目设计方面，要达到“利益共享、风险共担”目标，坚持公共利益最大化原则，确保PPP项目社会效益和经济效益最高，构建有效的激励约束机制，实现项目利益分配“盈利但不暴利”。在风险分担方面，政府和社会资本应该平等参与，强化契约精神，坚持风险分担最优原则——风险应由最适宜的一方来承担，参与方对哪种风险控制力最强，就应发挥其优势控制哪种风险，不过度转移风险给对方。

　　第二，前期准备要更加完善。鉴于PPP项目的特殊性，扎实开展大量、细致的评估论证等前期准备工作至关重要。以香溪长江公路大桥项目为例，在第一次PPP合作人政府采购过程中，由于客观条件所限，加之前期分析评估不够科学、论证规划不够细致，社会资本对该项目缺乏充分了解，以致对谈判文件做实质响应的供应商不足3家，导致第一次采购失败。之后又采取了细化完善实施方案、加强与潜在供应商沟通等一系列补救措施，在第二次政府采购中最终确定了PPP合作人。

　　第三，部门职责要进一步明确。宋俊华指出，当前PPP试点工作仍是财政、交通、发改等部门在主导和推动，虽然社会期望值高，但部门参与度低。如何凝聚更多部门、达成共识，形成政府主导、部门整体联动的工作合力，着力破解试点工作中的一些瓶颈问题，是推广PPP工作的当务之急。