粮食市场健康运行需政策改革

　　作者：贺军

　　今年国内粮食丰收，但农民却高兴不起来，因为粮价大跌可能导致农民收入直线下降。入秋以来，粮食主产区的玉米、小麦价格均出现不同程度下跌。玉米价格下跌明显，农户价格平均下跌20%以上，最高跌幅相比去年达30%，而小麦在国庆前也经历了一轮断崖式下跌。目前，水稻收购价总体稳定，但部分地区较往年也有小的跌幅。粮价下跌对粮食贸易环节带来了不小的冲击，据媒体报道，部分地区市场陷入严重的恐慌气氛中。

　　有市场分析人士称，三大主粮全线下挫在往年并不多见，国际低粮价与国内库存积压均被视为本轮粮价下跌的主要原因。今年粮食市场再度出现的“增产不增收”、“粮贱伤农”的现象，其带来的冲击将是多方面的，值得格外重视。

　　首先，粮价大跌直接影响了数亿农民的收入，有估计称，今年的粮价大跌可能导致千亿级的收入负增长，这对中国实现全面小康有直接影响。其次，粮价大跌带来的农民收入减少不仅会影响到消费市场。第三，粮价大跌会导致农民种粮的积极性下降，并可能引发第二年的粮食价格波动。

　　在这种局面下，中国粮价政策如何作为，需要谨慎为上。在我们的研究团队看来，今年粮价大跌冲击市场，虽然有国际低粮价和国内库存积压的“偶然因素”，但国内粮价收购与补贴政策体系的缺陷，可能是不容忽视的机制性原因。

　　中国从2004年起全面放开粮食收购市场和收购价格，粮食价格由市场形成。粮食价格放开后，为保护农民利益和种粮积极性，2004年、2006年起国家在主产区分别对稻谷、小麦两个重点粮食品种实行最低收购价政策(即“托市价格”)。国家每年综合考虑粮食成本收益、供求情况、市场价格、宏观调控等因素，确定小麦、稻谷各品种最低收购价格水平，并于作物播种前向社会发布，引导农民种植，促进粮食生产。新粮上市后，农民随行就市出售粮食，当主产区市场价格下跌较多、低于最低收购价时，国家指定企业(中储粮公司)按照最低收购价格入市收购，引导市场粮价合理回升。2008年以来，国家连续6年提高粮食最低收购价格，2013年稻谷、小麦最低收购价分别提高到每斤1.39元、1.12元，6年提高幅度分别为92%、57%。

　　从实际执行看，托市收购政策虽然保护了农民利益，但需要支付补贴(由政府间接补贴给国营购销企业)，这种变相价格补贴政策的直接后果就是提高了粮食销售的市场价格，扭曲了市场决定价格。在这种价格扭曲下，一是补贴成本高，大量国家财政补贴进入了收购企业和储备环节，农民直接受益不多；二是抬高了中下游粮食产业的加工成本，无法通过市场化方式去优化资源配置，整个中下游产业受到拖累，直接阻塞了农业全产业链条的畅通，影响农业产业的健康运行。

　　例如，黑龙江省由于粮食补贴混乱，致使今年上千家未被补贴粮食企业停产，大量粮食被国企以补贴后的高价源源不断地从农户处收入国储库，但加工企业不能以合理的价格拿到原粮，中储粮的仓库里却粮满为患，存在仓库里的粮食迟迟不能进入生产和消费环节。黑龙江规模以上88家大豆加工企业中，已有超过九成的企业停产。在玉米大省吉林省，民营的玉米加工龙头企业大成生化最近被迫停产，不得不由政府背景的地方国企接盘，这里面也有价格补贴政策的原因。

　　美国和欧盟对农业和农民都有巨额补贴，但他们的补贴会紧贴市场，而且补贴政策有系统性。欧盟的补贴政策分为价格支持和直接补贴两种。价格支持是指欧盟范围之内要使用统一的 农产品 价格，市场价格在共同价格限定的范围之内可以自由设定，一旦越出此范围，共同体就要进行干预使之回归设定范围。共同农业政策的价格机制由三部分组成：目标价格、干预价格和门槛价格。农业直接补贴是按照不同地区每单位的生产量，来提供直接的货币补贴。

　　美国从1933年开始使用农产品补贴工具，80多年来农业补贴政策不断演化，一方面绕过WTO[微博]规则，另一方面平衡国内外价格关系，保证美国农产品在国际贸易中的价格优势最大化。具体来看，美国农业补贴政策主要分为贷款差额补贴、直接收入补贴、反周期补贴、资源保育补贴和农产品贸易补贴五大类。2005年，美国的农业补贴金额达250亿美元，比2001年增加了68%。

　　如果比较补贴金额，中国花在粮食补贴和收储上的钱并不少。有统计称，现在中央财政每年对农业的补贴已经超过1万亿元(包含粮食价格补贴)，而粮食收储的成本一年也达到几千亿元。如此高的财政投入，却换不来农民从事农业收入的显著提高，以及一个运行顺利的农产品市场，为什么会这样？应该如何改革？这些问题无法回避。

　　总体来看，对于粮食价格下降导致农民减收，不能再按过去的方式，简单调整补贴了事，而应该进行以价格机制为主的系统改革。在我们看来，核心是要发挥市场机制作用，调整补贴对象，增加对农民的直接补贴，增加农民收入。针对我国托市收购所带来的粮食市场价格严重扭曲，要推动粮食价格形成机制与政府补贴脱钩的改革，在保护农民利益前提下，推动最低收购价、临时收储和农业补贴政策逐步向农产品目标价格制度转变。

　　粮价大跌影响农民收入和消费，只是中国粮食价格政策问题的一个表现。围绕粮食价格形成机制，中国需要谨慎、系统、但坚决地推进改革，以财政补贴的辅助手段，最终实现粮食市场的健康运行和正常发展。

　　(作者为安邦咨询高级研究员)