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树立综合性粮食安全观

  • 发布时间:2015-10-17 09:29:55  来源:农民日报  作者:佚名  责任编辑:罗伯特

  张云华

  自1978年农村改革以来,在市场机制与政策(制度)因素作用下,我国粮食生产与市场经历了4轮周期性波动。历史经验有助于应对当前我国粮食生产与市场喜忧参半的局面。一方面,粮食连年增长,生产形势喜人。另一方面,粮食市场价格内高外低,农民种粮收益剧降,粮食库存高企,收储压力加大,“卖粮难”与陈化粮问题重现,粮食市场忧虑不小。针对这些问题,本文认为,要在粮食安全观中纳入生产能力安全观,转变农业发展方式以积蓄粮食生产能力,并且要进一步树立综合性的食物安全观。

  1978年以来我国4轮粮食周期波动及其成因

  以人均粮食产量和生产价格指数综合分析1978年以来的粮食生产和市场,可见有4轮明显的粮食生产与市场周期波动(简称粮食周期波动),具体表现为4轮“量减—价涨—量增—价降”。

  (一)第一轮粮食周期波动:1978年~1985年

  农村改革前粮食长期短缺,多数年份的人均粮食产量不足或徘徊在300公斤左右,1978年人均粮食产量仅为318.7公斤,次年粮食生产价格指数飙升至130.5,这可看做是在国家改革开放伊始、商品经济和市场经济萌动初期,市场对长期粮食短缺的一次爆发式反应。农村改革初期第一轮粮食周期中,一般都把粮食快速增长归功于在制度上实行了农村土地家庭承包责任制,土地制度和农业经营体制的变化确实极大地激励了农民的农业生产热情,促进了粮食增产。但另一个不容忽视的因素是当时国家为支持农业生产而投资引进的一批化肥厂陆续投产,化肥生产能力和供应量的大幅提升推进了粮食迅速增产,这是农业投资政策的贡献。可以说,农村土地及农业经营制度改进和农业投资政策的加强共同推动粮食总产和人均产量双双快速增长,到1984年,粮食总产由1978年的3亿吨增加到4亿吨,人均产量居然增加到392.8公斤。而也就在人均粮食产量达到1984年峰值的时候,供不应求转向供过于求,1985年,粮食生产价格指数下降至本轮低点101.8。

  (二)第二轮粮食周期波动:1985年~1991年

  1985年,国家取消了部分鼓励粮食生产的优惠政策,在市场机制和政策变动共同影响下,农民的生产积极性乃至粮食生产都受到影响。1985年至1989年,虽然人口逐年增长,但粮食总产量徘徊在4亿吨左右,粮食生产价格指数逐步上升。1988年,人均粮食产量一路下降至谷底357.7公斤。紧接着市场机制再次发挥作用,1989年粮食生产价格指数上升到126.9的峰值,刺激了生产,1990年人均粮食产量快速回升至本轮峰值393.1公斤,而市场机制又快速做出反应,当年及次年的粮价指数回落至93的低位。

  (三)第三轮粮食波动周期:1991年~2000年

  1991年后,国家实行粮食流通体制改革,市场机制的作用得以进一步体现,伴随着国民经济的快速增长和严重的通货膨胀,人均粮食产量在1994年探至本轮周期谷底373.5公斤,在市场机制及国家大幅提高粮食收购价格作用下,粮食价格大涨,当年及下年的粮食价格指数飙升至146.6和129。1995年,《国务院关于深化粮食棉花化肥购销体制改革的通知》提出“米袋子”省长负责制,1998年,国家进一步开展粮食流通体制改革。在市场和政府双手合力推动下,1996年,粮食总产量突破5亿吨,1998年达到世纪高点5.12亿吨,并且在1996年~1999年连续4年人均粮食产量超过400公斤。但随之,粮食保护价收储的仓容和财政压力加大,粮食市场进入连续4年的价格低迷期,其中3年指数仅为90及以下,农民“卖粮难”问题、库存陈化粮问题出现。

  (四)第四轮周期:2000年至今

  上世纪末几年粮食市场疲软、粮食政策乏力,严重影响了各方积极性,后果是新世纪头4年粮食总产和人均产量双双持续大幅下滑,2003年仅分别为4.3亿吨和334.3公斤。粮食供应不足以致当年底和2004年粮价高涨,2004年粮食生产价格指数急升至126.2。

  2004年之后,中央连续出台1号文件强化对“三农”的支持,增加农业投资,形成以粮食直补、农机具购置补贴、农资综合补贴和良种补贴这四项中央财政支农补贴为主体的农业补贴体系,全面取消农业税,增加产粮大县奖励资金规模和地方粮食风险基金规模,巩固粮食最低收购价政策等。在这些支持政策的强力推动下,粮食总产和人均产量一路攀升,2007年和2013年粮食总产量分别突破5亿吨和6亿吨大关,人均粮食产量在2008年~2010年稳定在400公斤左右,以后3年继续突破420公斤、430公斤、440公斤的关口,达到历史高点。目前我国粮食总产量和人均粮食产量分别处于6亿吨和440公斤以上有史以来的最高位。相应地,同期粮食生产价格指数基本保持100~110之间低位徘徊。实际上,如果没有国家粮食托市政策支撑,粮食生产价格指数会更低。

  几点认识与建议

  (一)参照国际粮食价格低价销售过量库存,同时须警惕未来几年粮食减产

  当前,我国粮食产量处于农村改革以来第四轮粮食周期波动的波峰,尤其是年人均粮食产量超过440公斤,远在联合国粮农组织确定的人均粮食产量400公斤/年的粮食安全标准之上。加之,由于国内粮食价格明显高于国际市场,去年除大豆外的谷物进口量就超过2000多万吨,甚至还有一些走私进口的粮食。两项叠加,可以说,我国粮食供应充足,库存高企,粮食收储仓容压力和财政压力巨大。同时,国内粮价指数处于第四轮周期的波谷,但国际粮价却比国内更低,粮食生产企业迫于市场压力宁愿使用低价的进口粮食,以致储备粮销售遇冷,难以出库、轮库,既带来库存和财政压力,又或将引致新一轮陈化粮问题以及企业生存困难问题。为此,建议出台专门的政策,将多余粮食库存参照国际粮食价格销售给粮食生产企业,不必固守顺价销售原则,提前解决因顺价销售不出去而形成的陈化粮问题。

  此外,由于近几年粮食生产价格指数稳中趋降,粮食生产收益下降。2013年,水稻、玉米、小麦三种粮食平均净利润仅为73元/亩,近10年来首次不足百元,小麦甚至亏损。这必将严重影响农民的种粮积极性,农业生产的动力堪忧。参照前4轮粮食周期波动,今后粮食生产面临下行压力。2004年以来,国家粮食支持政策推动了粮食不断增产,但目前国内和国际粮食市场的价格低位均不利于粮食进一步增产。

  (二)确立人均400公斤/年为粮食安全平衡点

  农村改革开放以来,虽然绝大多数年份我国的人均粮食产量并未达到400公斤,甚至在2003年人均粮食产量降至谷底仅有334公斤的时候,除了次年粮价涨幅较高外粮食安全并未出现大的问题。我国只有在1996年~1999年和2010年以来这两个时期的人均粮食产量超过400公斤/年,但也恰恰是这两个时期粮食市场价格低迷,农民“卖粮难”问题显现,库存压力巨大及陈化粮问题出现。因此,本文认为应该将人均粮食产量400公斤/年确立为粮食安全平衡点,以此推定粮食总产供求平衡。

  (三)在粮食安全观中纳入生产能力安全观,转变农业发展方式以积蓄粮食生产能力

  我国粮食安全观念中应纳入生产能力安全思想。当前我国粮食生产缺乏国际比较优势,粮食生产过度耗费了大量的地下水、化肥、农药、地膜等,导致耕地地力下降,农业生态环境问题和农产品质量安全问题凸显,农业可持续发展后劲不足。反观美国、加拿大、巴西、阿根廷、俄罗斯和东南亚一些农业大国,土地和水资源丰富,规模化、机械化优势明显,粮食出口动力强劲。今后几年,我国可以利用粮食高库存的有利条件来转变农业发展方式,在过量库存适当消化后,我国还可以通过适度增加粮食和其他农产品进口,为农业休养生息争取时间和空间,更好地积蓄粮食生产能力。继续实施退耕还林还草项目,增加退耕还湿地项目,大力支持地下水超采地区和重金属污染地区的生态保护和耕地治理。

  (四)进一步树立综合性的食物安全观

  随着人民生活水平的提高,对食物的需求已经逐渐从吃饱转向吃好,食物多样化、营养、质量安全成为新的需求。粮食更多地满足的是人的热量消耗即吃饱,合理膳食则需要蔬菜、水果、肉蛋奶鱼等综合搭配。所以,在粮食安全之上,还需要树立食物安全观,综合考虑粮食及其他各类食物的供求平衡。

  (作者系国务院发展研究中心农村部研究员)

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