今年10月，《国务院关于批转财政部权责发生制政府综合财务报告制度改革方案的通知》（国发［2014］63号）规定的实施步骤的第一阶段（2014-2015年），将进入最后一个季度。总体上，政府综合财务报告制度建设取得了较大进展，但仍存在许多困难。未来要按时、高效地实现预定目标，更好地完成政府综合财务报告乃至政府会计改革，需促进主要负责财务报告编制的财政部门与主要负责财务报告审计的审计部门形成合力、共同发挥作用，抓住“编”与“审”两条主线。

　　财政与审计对准则的理解要一致

　　政府综合财务报告的编制需要以政府会计准则为基础和依据，因此需要尽快建立起一套合理、有效的政府会计准则。政府会计准则应当严谨、详尽、明晰，不应含糊其辞，尤其是下一步工作的重心在于具体准则的制定，更应努力朝这个方向校准。

　　政府会计准则同时也是串联政府综合财务报告编制与审计的桥梁和纽带，无论是编制政府综合财务报告，还是开展政府综合财务报告审计，政府会计准则都是基本依据。

　　政府综合财务报告审计，涉及财务报告编制主体的财政部门和财务报告审计主体的审计部门，需要二者具备一个共同基础。所谓具备共同基础，一个关键点在于双方对相关规则特别是关键规则的理解应当具有一致性。在实际工作中，往往出现审计部门与被审计单位因对相关法律法规等规则的理解不同而导致的分歧。

　　这种分歧的产生，与我国社会主义法治建设尚需进一步推进有关，有着深刻的现实背景。从这个意义上讲，审计部门在推进政府综合财务报告制度建设中需要发挥与以往不同的作用，应当在政府会计准则的制定阶段就积极参与并进行相应的推动。这不仅对提高审计工作的效率和质量是有利的，而且对审计部门通过审计推动相关制度建设也是有利的。

　　四个突出问题要解决

　　政府综合财务报告的编制是一项全面性、综合性的工作，需要克服许多困难、解决许多问题。当前政府综合财务报告编制工作面临几个突出问题。

　　一是编制主体问题。在我国，由于构成复杂，政府这个概念在不同情境下，范围可大可小、内涵可多可少，并不完全一致。有可能作为政府综合财务报告编制主体的单位或组织非常繁杂且数量众多，要判断究竟哪些单位应当作为政府财务报告编制主体非常困难。因此，编制政府综合财务报告首先必须明确主体，或者说满足什么样条件的主体应编制政府综合财务报告。

　　二是资产定义及范畴问题。由于政府构成的复杂和政府范畴的不确定，以及对政府资产认识得不全面，我国政府资产的定义和范畴长期处于不明确的状态。不仅哪些资产应当属于政府资产难以说清，甚至连政府是否拥有资产以及政府是否能够拥有资产都存在争议。

　　三是资产计量问题。当以货币计量资产的价值时，如何处理好资产估值的稳定性、防止国有资产流失、避免高估资产价值而影响政策判断等多方面的平衡，都是需要考虑的问题。特别是土地、矿产等自然资源的货币衡量更是十分困难。从采用什么样的估价方法到采用什么样的估价原则等许多问题，都存在不小的争议。

　　四是负债确认问题。政府负债的确认有着许多难题。例如，虽然理论界对政府负债的认识基本已经处于一个统一的框架之下，但社会各界对负债的认识仍存在较大分歧。许多人都只看到具体的、确定的债务，对潜在的或有的债务，或者没有概念，或者难以理解。再例如，行政部门与事业单位、国有企业、社会团体等组织之间没有分清界限，往往导致政府将不应当承担的债务承担下来，或者对应当承担的债务不予承担。

　　对这些难题，从编制角度看，财政部门等编制工作的组织实施和具体编制单位，可以通过采取小步快跑、逐步推进的方式来解决或应对困难。例如，先从短期项目开始，而后逐步过渡到长期项目；先从财务资源开始，而后逐步过渡到经济资源；从程度较低的权责发生制开始，而后逐步过渡到程度较高的权责发生制。

　　从审计角度看，一方面，审计部门需要加紧研究从审计角度看什么样的政府会计准则是可接受的，以及如何确定已经编制的政府综合财务报告是否符合、在何种程度上符合可接受的政府会计准则的要求等理论性问题；另一方面可以对试编的政府财务报告进行试审，通过熟悉相关情况，为解决政府综合财务报告“为什么审”、“审什么”、“怎么审”等问题提供直观认识、积累经验，并有可能发现现行试编规则存在的问题从而推进制度建设。

　　总之，财政部主导准则制定、组织实施财务报告编制等工作，可视作政府综合财务报告改革的内部推动。审计部门主导财务报告审计工作，通过审计促使有关方面完善制度，可视作政府综合财务报告改革的外部推动。抓住“编”和“审”这两条主线，以内外结合方式推动改革，应是我国未来政府综合财务报告制度建设的有效推进方式。

　　（作者单位：中国社科院财经战略研究院）