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黄群慧:构建国有经济管理新体制

  • 发布时间:2015-08-13 01:00:25  来源:经济参考报  作者:佚名  责任编辑:罗伯特

  ●与现有的国资委相比,国经委管理职能要减少和虚化很多,现有国资委履行的“出资人”职能已经剥离出来,只承担纯粹的国有经济行政监督职能,“出资人”职能完全归国有资本运营公司和国有资本投资公司。

  ●建立“全覆盖”的统一监管体制,确立国经委的政策权威地位,由国经委出台统一的国有经济监管政策,有助于消除现行监管体制中的“盲区”,有利于打破“条块分割”的局面,促进全国国有资本的统一优化配置。

  ●构建“三层三类全覆盖”的国有经济管理体制,不仅涉及到国有经济、国有资产和国有企业的功能定位问题,还涉及干部管理体制、劳动人事制度以及调整政府与企业之间、中央政府与地方政府之间的关系等更为深层次的社会经济运行的体制机制问题。·

  中国社会科学院工业经济研究所所长黄群慧近日接受《经济参考报》记者专访时表示,以‘管资本’为主的管理新体制应该是一个三层三类全覆盖的国有经济管理体制。按照他所在团队的设计,应该是由“国有经济管理委员会——国有资本经营公司或者国有资本投资公司——具体国有企业”三个层次构成,管理“公共政策性、特定功能性和一般商业性”三个类型国有企业的体制。

  从“国资委”到“国经委”

  黄群慧表示,十八届三中全会提出:“完善国有资产管理体制,以管资本为主加强国有资产监管,改革国有资本授权经营体制,组建若干国有资本运营公司,支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司。”这意味着要逐步建立以“管资本”为主的管理体制,使国有企业从一系列的政府监管活动中独立出来,成为更加适应市场经济的经济主体。

  “我们认为,以‘管资本’为主的管理新体制应该是一个三层三类全覆盖的国有经济管理体制。”黄群慧说,第一层次是政府的国有经济管理部门(这里没有将最高层次人民代表大会考虑进去,而未来国有资本经营预算是应该向人民代表大会定期汇报的),可以命名为“国有经济管理委员会”(简称“国经委”)。

  区别于现有的“国有资产监督管理委员会”(简称“国资委”),国经委将负责全国国有经济(包括隶属不同部门的国有企业、国有资产和国有资本)监管政策的制订和监督政策的执行,筹划整体国有经济改革与发展,解决整个国有经济部门和不同类型的国有企业的功能定位问题,筹划中间层次的国有资本运营公司、国有资本投资公司的组建,对其章程、使命进行管理,负责国有经济的统计、稽核等。

  与现有的国资委相比,国经委管理职能要减少和虚化很多,现有国资委履行的“出资人”职能已经剥离出来,只承担纯粹的国有经济行政监督职能,“出资人”职能完全归国有资本运营公司和国有资本投资公司。根据目前我国的行政管理组织架构和职能分工特点,在对于国有资本管理主体——国有资本投资运营公司的行政监督管理上,国经委要配合同级组织部门履行对国有资本投资运营公司主要领导人的考核、选拔任用等管理职能。

  但是,在新体制下,组织部门要减少管理幅度,扩大市场化选聘比例,只对极少数关键领导人(如董事长、党委书记等)进行管理;国经委还要配合财政部履行对国有资本投资运营公司的国有资本经营预算编制、执行和收益分配进行监督管理,并向同级政府和人民代表大会报告,接受监督,并获得批准;国经委在筹划国有经济改革与发展过程中,还要注意与国家发改委的整体经济发展与改革政策制定相协调。在新体制下,“全覆盖”各行各类国有资产和国有企业的统一监管成为可能。由于国经委的角色定位聚焦于监管职能而不是运营职能,因此,能够将工业、金融、文化、铁路等各个领域的国有经济全部纳入国资委的监管范围中,只是要根据行业特征在其下组建不同的国有资本运营公司和国有资本投资公司而已。

  建立“全覆盖”的统一监管体制,确立国经委的政策权威地位,由国经委出台统一的国有经济监管政策,有助于消除现行监管体制中的“盲区”,有利于打破“条块分割”的局面,促进全国国有资本的统一优化配置。现有的“条块分割”国有资产管理体制,容易导致部门利益和行业壁垒,导致国有资产政策缺乏整体性和系统性,不利于国有资产保值增值。国经委要着重通过对不同国有部门的准确功能定位,对国有资本投资公司或者国有资本运营公司进行充分授权,避免随意参与和干预相对低层次的国有资本投资运营公司及下辖国有企业和国有资产的日常运营活动。当然,由于“全覆盖”改革力度很大,建议在各地国资委试点的基础上,进一步扩大地方试点范围,再上升到中央层面。

  构建“三层三类”管理体制

  在中间层次上,组建和发展若干数量的国有资本运营公司和国有资本投资公司。黄群慧说,国有资本投资运营公司的组建均应由财政部门注资设立或重组设立,是独立于政府部门的运营国有资本的机构,实行所有权与经营权分离,受托按照市场化运作国有资本,原有的国资委的出资者职能已经落到国有资本投资运营公司身上。

  所谓“管资本为主”就主要体现在由国有资本投资运营公司对处于第三层次的具体国有企业履行出资者职能。国有资本投资运营公司是新时期完善国有资产管理体制、构建以管资本为主的新国资监管体制的主要抓手,是真正实现政企分开、政资分开和分类监管的枢纽、界面和平台,是落实国有资本投资运营服务于国家战略目标这一责任的市场主体。

  对于国有资本运营公司而言,原则上只对下面第三层企业参股,并不控股,也不谋求合并会计报表,主要通过资本市场进行股权产权买卖,一方面改善国有资本的分布结构和质量,另一方面实现国有资本保值增值。由于这类公司并不追求控股,其参股企业的主要目标就是在流动中实现国有资本价值最大化,因此其所参股的企业都属于一般商业性企业,一般不具有公共政策性或者特定功能性的使命和定位。

  实际上,这类企业类似于基金的运作方式,也就是所谓的“汇金模式”或者“淡马锡模式”。黄群慧表示,从现有的中央企业而言,除了中国国新控股有限责任公司本身就属于国有资本运营公司外,那些投资实业方向多元、主业不突出的集团公司,如国家投资开发公司,也可以逐步向国有资本运营公司发展,其余就要新组建一些这类公司,将一般商业性企业的国有股权划拨到这些新组建的国有资本运营公司中,由国有资本运营公司行使国有资本出资者的职权;对于国有资本投资公司而言,需要投资实业、控股下面的第三层企业。

  国有投资公司控股的第三层企业,一般具有公共政策性(如城市公共服务企业、粮棉储备企业等)和特定功能性(如保障国家安全、前瞻性战略性产业的企业等)使命和定位,原则上应在现有的大型或特大型国有企业集团的基础上改组或者组建,尽可能不新设。国有资本经营投资公司的组建过程,正是集团公司股权多元化的过程。长期以来,我国集团公司层面的股权多元化进程停滞不前,而组建国有资本投资公司或者运营公司,会极大地加快我国集团公司层面的股权改革进程。

  “初步设想,作为世界最大规模的经济体之一,面对庞大的国有经济,在中央政府层面,至少需要10数家中间层次的这类平台公司。正是这两类平台公司共同存在,实际上就折中了前文所述关于国有资产管理体制改革的两派观点。作为政府与市场之间的连通器,这些平台公司,将在确保国家政策方针贯彻落实的前提下,尽最大可能地运用和调动各种市场手段,为下辖的国有企业提供与其企业使命、功能定位相称的和相适宜的运营体制机制。”黄群慧说。

  第三层级指具体的国有企业。从分类上看,上述三类基于使命的国有企业功能定位,由于类型不同,相应的管理方式也将有很大的差别。这里新体制的结果是,只有极少数量的、定位于履行公共政策功能的国有企业,会继续运行在政府部门直接管理的体制中。为数众多的国有企业,将运行在以“管资本”为主的日趋市场化的管理体制中。

  总之,黄群慧说:我们设想的国有经济管理体制是由“国有经济管理委员会——国有资本经营公司或者国有资本投资公司——具体国有企业”三个层次构成,管理“公共政策性、特定功能性和一般商业性”三个类型国有企业的“三层三类”体制。

  让国企运行回归到企业本质

  黄群慧认为,构建“三层三类全覆盖”的国有经济管理体制,是一项综合性的体制机制改革,不仅涉及国有经济、国有资产和国有企业的功能定位问题,还涉及干部管理体制、劳动人事制度以及调整政府与企业之间、中央政府与地方政府之间的关系等更为深层次的社会经济运行的体制机制问题。这意味着这是一项意义重大但又十分艰巨的改革任务,为此,至少应该注意以下3个方面问题。

  第一,深化政府管理体制改革,积极稳妥地推进国资委向国经委转变。国资委转变为国经委,不仅仅是名称的改变,更为关键的是按照国家治理体系和治理能力现代化的要求,转变治理理念和转换职能,这需要有“正面清单”的思想,对国有企业进行减政放权,只履行清单授权的核心管理职能。国资委要对国有资本投资运营公司进行充分的授权,使后者成为国有资本管理的重要主体,更好地发挥出国有资本的运营管理职能,而国经委与有关政府部门将自身职权将更集中和突出于重大政策制订和关键性的监督管理职能,这涉及7项核心管理职责:公司章程审批、国有股东代表管理、国有资本经营预决算、经营业绩与绩效考核评价、国有资本经营收益上交、审计、信息披露管理。

  第二,把握“管资本”的核心内涵,让国有企业运行回归到企业本质。黄群慧表示,从理想状态讲,管资本,有两个根本性要求,一是资产的收益性,收益水平要大大提高。管理资本的核心是硬化资本预算约束,这是第一位的。二是资产的流动性,一旦资产的收益水平出现不高或不稳定的情况,此时,就需要进行必要的资源配置的调整,确保必要的资产流动性,就是要避免国有资本固守于既定的国有企业组织形态或实物资产形态中,难以改变其低效运营的状态。当然,改革进程应该是渐进的,在改革的早期试点阶段,只有较少数的国有资本投资运营公司条件相对成熟,它们管理的企业数量相对有限。为数更多的国家出资企业仍由国资委基本按照现行的管理体制实施监管。伴随改革试点的稳步推进,越来越多的国家出资企业将交由国有资本投资运营公司来管理,国资委的职能也将逐步转变为国经委的职能。

  第三,正确处理中央和地方的关系,允许各地政府积极探索自己的新体制。关于国有经济管理的中央和地方的关系,在理论界早就有大量的讨论,有的学者提出中央和地方“分级所有”的建议,认为这样有利于推进股份制改革,形成多元股东相互制衡的规范公司治理机制。现在并没有实施“分级所有”体制,实际管理上是中央和地方的分级代表行使所有权。我们提出的“三层三类全覆盖”的国有经济管理体制更多地是集中讨论中央层面,如果考虑到地方分级代表行使国有经济所有权,那么更为全面准确的表述应该是“分级分层分类全覆盖”的国有经济管理体制。

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