2015年上半年，结构性减税与普遍性降费均作为政府的重头戏上演，而且取得了可喜的效果，疏通了微观市场主体的经济命脉，巩固了宏观经济发展的根基。

　　结构性减税不是简单地减税战略，普遍性降费也不是简单地降低政府收费，二者的关联与匹配，与深化财税改革、完善国家治理密切相关。

　　减税降费增进社会福利

　　结构性减税是为了达到特定目标而针对特定群体、特定税种来削减税负水平，是一种“完善税制，适度减税”的税改方案。而“普遍性降费”则是要全面降低企业费用负担，进一步为企业，特别是小微企业减负添力。

　　结构性减税的价值体现在优化税制结构、降低税负水平、增进社会福利。我国1994年分税制所确定的“双主体税制结构模式”，造成流转税收入在税收收入总额中所占比重高达70%，而所得税在税收收入总额中所占的比重仅为20%左右，税制结构比例关系严重失衡，这在一定程度上抑制了投资与消费需求的持续性增长。因此，结构性减税势在必行，而且须以“营改增”为突破口。“营改增”作为结构性减税的重头戏，它是解决增值税、营业税并行引发一系列矛盾的有效方式，有利于减少市场要素流动障碍，清除流转税制对企业发展的制约。“营改增”不必然降低间接税比重，但在设计上可以有意为之。“营改增”面临多方博弈局势和利益格局调整，必须合理确定增值税扩围后各行业的增值税率，科学调整中央与地方的收入分配比例等。

　　普遍性降费的效果体现为直接降低企业负担。普遍性降费是在我国政府简政放权背景下实施的一种取消或降低各项收费的激励性政策，基本措施是取消那些没有法律法规依据或未经批准收取的行政事业性收费和政府性基金项目，以及减免涉及小微企业、养老、医疗和高校毕业生就业等的收费和基金。对于收费标准超成本的要切实降低，对确需保留的补偿非普遍性公共服务成本的收费，严格实行收支两条线管理。但是，由于我国已经大幅度实施“费改税”，因此，普遍性降费与结构性减税对企业的效果是一样的，即同样起到减轻企业负担、增进社会福利的效果。但是，从降低企业负担角度出发，结构性减税的效果会更佳，原因是行政事业性收费和政府性基金相比税收来说，简直是九牛一毛，所以普遍性降费的空间有限，降费与减税相比，一个是毛毛雨，一个是倾盆大雨。

　　结构性减税与普遍性降费的匹配性在于深层次推进“费改税”

　　“费改税”是以税收形式取代一些具有税收特征的收费，从而整顿清理政府收费行为，逐步建立起以税收为主，少量的、必要的收费为辅的政府收入体系，其实质是为规范政府收入机制而采取的一项重大改革举措。“费改税”体现着公共财政管理的进步，尽管“费改税”已经实施多年了，但有些政府收费还未改为税收形式，这需要深层次推进“费改税”。

　　结构性减税是一种税负结构性调整方案，并不必然做到税负全盘下降，而是实现不同税种的税负水平有增有减。在这一税改思路下，结构性减税和普遍性降费具有一定意义的匹配性，即通过结构性减税，完成普遍性降费的承继和衔接。基于我国当前的税负水平，政府联合采取结构性减税和普遍性降费措施，完成深层次的“费改税”，实现真正意义上彻底的“费改税”。近期国务院颁布“中华人民共和国环境保护税法（征求意见稿）”，拟立法确立“环境保护税”进而取代“排污费”这一行政性收费，这体现着结构性减税与普遍性降费的匹配性。这一改革思路得到社会各界的普遍认可和广泛支持，颁布《中华人民共和国环境保护税法》指日可待。

　　同样的思路可以用于社会保障税立法。“费”是在财政体外循环，社会保险管理部门成为资金的第一责任者，政府财政则构成第二或最终责任者，并且收费方式是一种简单的行政手段，征缴力度和实际效果都存在缺陷，且筹资各地不统一，不能提供社会保险稳定的资金来源。“税”由于它的强制性和规范性，能保证社保资金的征缴，有利于实现人力资源的合理流动和有效配置，有利于社保基金的统一管理，降低社保筹资成本，节约管理费用。因此，通过联合运用结构性减税和普遍性降费手段，完成社保缴费向社会保障税的转变，实现以法律形式明确社会保障税的税制要素，以低标准、广覆盖为原则，全面降低缴纳税率与保障标准。

　　总之，结构性减税以“完善税制、适度减税”为税改原则，普遍性降费以降低企业负担为目标，二者具有明显的关联性和匹配性，在中国深化改革与经济转型时期需要综合运用这两种政策措施，以有效完成税制改革的伟大壮举。

　　（作者系中央财经大学税务学院税务管理系主任）