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检察院如何盘活公益诉讼僵局

  • 发布时间:2015-07-28 00:32:04  来源:经济参考报  作者:常纪文 孙宝民  责任编辑:罗伯特

  大连市环保志愿者协会6月25日召开新闻通气会称,因中石油已决定拿出2亿元用于大连海洋生态环境的修复和保护,因此决定不再为此向法院提起环境公益诉讼,案件宣告终结。

  2010年7月16日,位于大连市保税区的大连中石油国际储运有限公司原油库输油管道发生爆炸,引发大火并造成大量原油泄露,部分泄露原油流入附近海域,造成污染。今年6月5日“世界环境日”,大连市环保志愿者协会向大连海事法院提起环境公益诉讼。大连海事法院在18日下发的民事裁定书中称,“大连市环保志愿者协会不具有作为提起海洋公益诉讼的主体资格”。

  图为大连市环保志愿者协会志愿者在大连老虎滩石槽浴场进行海面清理。(资料照片)

  ●《检察机关提起公益诉讼试点方案》规定,民事公益诉讼的试点范围为污染环境、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为;行政公益诉讼的试点范围为生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域。

  ●检察机关在参与过程中,应首要把握其诉讼监督者的地位,通过帮助起诉、督促起诉、监督起诉等多种方式参与公益诉讼。只有在穷尽其他救济主体与途径的情况下,检察机关才能以直接参与者的身份介入公益诉讼。

  2015年7月2日,经全国人大常委会授权,最高人民检察院即对外发布了《检察机关提起公益诉讼试点方案》(以下简称“试点方案”),标志着公益诉讼掀开了新的篇章。

  舆论认为,检察机关的参与,使其更有“存在感”,公益诉讼也迎来了“最强国家队”。公益诉讼将更加切实可行,这对改变目前社会组织提起环境公益诉讼的“冷淡”现状将起到较为积极的推动作用。

  但是,公益诉讼仍然机遇与挑战并存,仍须在实践中探索其最佳出路,以更好地发挥其应有的作用,亦能更好推进国家治理体系与治理能力现代化与法治化之路。

  “公益诉讼人”是公益诉讼的一大创新

  此次试点方案的公布,为检察机关提起公益诉讼指明了方向,画定了蓝图,更奠定了政策基础,亦使得检察机关提起公益诉讼的相关争议在国家政策层面完全尘埃落定,称之为我国公益诉讼发展史上的标志性的与里程碑式的事件亦不为过。此次试点方案有诸多亮点,也意义重大。

  要规范行使检察权

  试点方案确定了检察机关试点提起公益诉讼的目标和原则。主要包括坚持改革正确方向、立足法律监督职能、有效保护公共利益、严格依法有序推进。此中涵义主要包括,检察机关试点公益诉讼应坚持政治方向正确、职能定位准确、目的目标明确、推进过程稳妥。只有在把握这几点的基础上,才能更好推进试点工作,亦能更好总结试点经验。在此,应特别注意检察机关在此项工作中法律监督的职能定位,应在强化对公共利益的保护与严格规范行使检察权之间寻求平衡,既应达到目的,又不滥权、滥诉,谨慎、规范行使检察权。

  参与方式的多样性

  试点方案解决了检察机关参与公益诉讼的身份问题。试点方案规定,检察机关以“公益诉讼人”的身份参与环境民事和行政公益诉讼。“公益诉讼人”不同于普通民事与行政诉讼的“原告”身份,亦不同于检察机关代表国家提起刑事公诉的“公诉人”身份。而是突出了其公益性和综合参与性。

  所谓公益性,意在区别于普通民事与行政诉讼,参与目的在于维护公共利益。所谓综合参与性,意在参与方式的多样性,即不仅仅是以直接起诉的方式参与,更可以帮助起诉、督促起诉、监督起诉等方式参与。可以说,“公益诉讼人”的提出,是我国公益诉讼理论的一大创新。

  参与的范围与路径

  试点方案明确了试点范围与路径。试点方案规定,民事公益诉讼的试点范围为污染环境、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为;行政公益诉讼的试点范围为生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域。试点期间,重点是对生态环境和资源保护领域的案件提起行政公益诉讼。

  参与路径可以梳理为,首先为“诉前程序”,如依法督促或者支持法律规定的机关或有关组织提起民事公益诉讼,或者先行向相关行政机关提出检察建议。若诉前程序无效,则检察机关再考虑向法院提起公益诉讼。在此,“诉前程序”的确立,成为此次改革试点的一大亮点,这实质上是为检察机关直接提起公益诉讼设置“门槛”,即只有穷尽其他救济主体与途径后,检察机关才以公益诉讼人的身份直接参与进来。这必将使其在充分发挥法律监督职能,积极调动各方力量参与、节约司法资源等方面起到较好的积极作用。

  公益诉讼的专业性是一大难题

  试点方案的出台,势必将成为我国公益诉讼发展推进过程中的一大机遇,但是,机遇与挑战并存,对于公益诉讼的试点,检察机关依然面对诸多挑战。主要包括:

  公益诉讼涉及领域的专业性挑战

  检察机关作为我国检察权的行使机关,同时也是我国的法律监督机关,相比较其他诉讼主体,具有天然的优势,在调查取证、强制措施等方面均具有其优越性,能很好解决公益诉讼调查取证和举证困难问题。

  但是,不可否认的是,无论环境公益诉讼还是其他领域的公益诉讼,都涉及诸多的、不同领域的专业知识与专业问题,而这些专业问题,对于案件的审理、责任的确定有着举足轻重的意义。特别是在当下以审判为中心,并注重规范司法行为的司法大背景下,如何合法、有效、快速、高效地获取到证明力强的、有说服力的、客观公正的证据,成为摆在检察机关面前的一大难题,也成为检验检察机关提起公益诉讼能力的一道标杆。

  调查取证费用支出制度尚缺

  诉讼必然产生费用。虽然试点方案规定,检察机关提起公益诉讼免交诉讼费,但是,公益诉讼的调查取证费用才是最大的支出,往往可能达到数十万甚至百万。而试点方案并未规定具体的、行之有效的公益诉讼资金管理制度。对诉前的成本投入、诉后赔偿金额的分配和使用、败诉的成本风险等均无明确的规定。

  此外,在检察机关现有人力与业务量的基础上,探索进行一项新的诉讼,势必会增加其业务负担。特别是在检察机关提起公益诉讼的原则、模式、路径、方式方法等尚未完全形成定式,摸着石头过河,一切尚在探索与经验总结之中的时候,公益诉讼的参与必定会给各地试点检察机关带来人力上的困扰。

  尽快形成公益诉讼的基本制度和规范

  有机遇亦有挑战,我们最应该思考的是出路,即如何进行前期的制度设计,或者应该注意哪些问题。笔者认为,应从以下几个方面着手:

  明确诉讼监督者的基本定位

  检察机关参与公益诉讼,首要的是应明确其角色定位。应认识到,其不仅仅是参与者,更重要的是“领头羊”、“协调者”与“推动者”,即通过检察机关的参与,使公益诉讼这盘棋下活,切实激发其应有的作用,打破当下公益诉讼的僵局。检察机关在参与过程中,应首要把握其诉讼监督者的地位,通过帮助起诉、督促起诉、监督起诉等多种方式参与公益诉讼,使全社会各种力量形成合力,加强与行政机关、社会组织等的合作,充分调动其参与的积极性。应切实认识到,只有在穷尽其他救济主体与途径的情况下,检察机关才能以直接参与者的身份介入公益诉讼。

  勇于创新勤于交流

  试点方案规定,按照可复制、可推广的要求,鼓励试点地区发挥首创精神,推动制度创新。因此,既然是试点,各地的有益的试点经验应勤加总结,定期交流、汇报,并加强此方面的学术研讨,善于倾听不同的声音。中央与地方之间、地方与地方之间、同一地方的各级检察机关之间,检察机关与社会组织和行政机关之间、与高校及科研机构之间等,应形成较为顺畅的交流与沟通机制,及时介绍成功经验,总结不足之处。尽快形成统一的检察机关提起公益诉讼的基本制度和规范,真正推动我国公益诉讼的法制化建设。

  与司法改革相结合

  党的十八届四中全会决议指出,应进一步深化司法体制和社会体制改革,关于司法改革的试点工作在各地也在积极进行。因此,检察机关提起公益诉讼的试点工作应纳入司法改革之中,这也是题中应有之义。特别是公益诉讼的机构设置科学化问题和资金管理制度化问题,此二问题是人力、物力难题的直接解决之道。如关于机构设置,是依托民事和行政部门来进行公益诉讼,还是在此基础上成立新的专门的公益诉讼部门。再如资金管理制度化问题,现在各地司法机关均依托地方财政,公益诉讼的成本是否应各地财政买单,抑或建立新的自上而下的公益诉讼专款专用制度,以及如何支配使用诉讼赔偿资金等。诸多问题,均须依托司法改革进行。

  (作者单位:国务院发展研究中心、北京市检察院一分院)

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