中长期预算是一种可持续的预算

　　财政宏观调控的核心是调整公共资源和整个社会资源的跨年度合理分配，很多微妙的周期性的宏观调控政策却可能对经济体产生重要的长期影响。中长期预算的首要目标，是弥补年度预算中可能存在的短视问题，从而可以在一个更长的期限内考虑当前预算支出的重点。

　　美国长期以来的财政年度与自然年度并不吻合，经济预测目标是按照自然年给出的，预算却按照财年制定。这其中存在着时间差问题，1976年的预算过渡季使得长期预算很有必要。1976年正式出版的第一份5年期预算报告，提供了现有的年度预算需要更长期的框架，从而使国会可以更加从容和科学地考虑下一个财年的各种预算备选方案。

　　为避免短期预算与长期目标相冲突，有必要制定更长期限的预算。比如10年期报告并不足以描述美国长期人口统计特征变化对于联邦预算的影响。婴儿潮和老龄化导致的劳动力比重下降、健康和养老支出增长，将成为未来美国预算支出的重点，但这在10年预算报告中难以得到充分体现。由于人口老龄化、劳动力比重下降，原有的总统年度预算已经不可能再实现年度平衡。制定一种可持续的预算，必然要求将预算期限大幅度拉长，以期在更长时期内观测到预算收入、预算支出和赤字的变化情况，从而更好地安排当前预算支出的重点。这就是长期（75年期）报告的来源。

　　中长期预测具有法律依据

　　为美国中长期预算制定提供技术支撑的国会预算办公室，不仅仅是一个研究机构，更是一个决定公共资源配置的重要部门。其对于美国年度预算、中期财政计划和宏观经济的预测，是各届政府分配存量和增量财政资源、决定政府间转移支付变化的法律依据。

　　美国中长期预算报告的主要类型包括5年期，10年期和75年期三种，每种都在下一个年度更新数据和预测。

　　美国最后一份5年期预算报告是1995年1月1日公布《1996—2000财年经济与预算展望》。之后CBO停止了5年期预算报告的编制，转向10年期和75年期预算报告。这是目前依然在编的两种预算报告类型，分别对应中期预算和长期预算。值得注意的是，后续的10年期预算报告并不是推翻前面的结论和预测，而是采用了定期更新的形式，从而保证了预算展望的持续性。第一份75年期预算报告，名称为“长期预算压力与政策选择”。该报告采用首先分析美国出生人口的大幅波动以及人口变化对于劳动力供给、财政养老、医疗支出的影响的可持续的政策选择。

　　10年期报告来自于5年期报告，其核心是以经济周期为基础的跨年度预算和更长经济周期内的预算平衡。充分就业盈余是10年期预算报告的主要内容。75年期报告的核心则是与人口统计特征变化有关，目前主要针对养老和医疗支出。10年期报告是每年2月份发布，8月份更新一次。

　　预算报告主要围绕预算收支和赤字等展开，往往还包括一些影响长期预算的重点因素和预算支出重点领域。

　　5年期预算报告包含经济形势展望和情景模拟，包括了潜在产出、通胀和就业等基本指标的未来情景值，所以后期的预算报告也称为“预算与经济展望”。10年期预算报告的内容则更加规范，主要包括预算展望、经济展望、收入展望和支出展望，有时候预算收支展望包含在预算展望之中。1996年第1份75年期预算报告包括经济展望、老龄化的到来对预算的影响、降低社保和健康支出增速的政策建议、个体选择和政策对于长期预算的影响等。长期预算报告会不断更正与预算相关的经济数据，包括赤字、失业率、医疗、收入补助、教育、养老和农业。

　　怎样看待中长期预算的科学性

　　第一，中长期预算报告的编制只能依据现有政策和宏观经济基本面来进行假设。在大规模的经济系统预测中，往往只能够选择少数不随经济周期变化的、稳定的“深层参数”，而不可能通盘考虑所有影响未来预算收支的因素。一方面是精力和数据不允许，另一方面这些较小的因素随机性过强，难以做出精确预测。所以经济预测只能依据稳定的关键变量来进行，这就是预算编制的科学性基础。第二，每当政策或者基本面出现大的变化，中长期预算报告的内容就会以此更新。通过连续不断更新，保持了报告的科学性。报告的内容和现实之间的差别永远存在，但是依据最新政策变化所进行的更新，保证了预测结果与现实之间的不断接近。第三，虽然中长期报告编制的基础是现有政策不变，但是其展现的现有政策的长期远景可能是政策方向做出改变的依据。而且，越是长期的预测，越能够说明微小的政策改变所导致未来情景发生的巨大变化。对于宏观政策制定来说，虽然当前的支出主体是基本确定的，但是总归有些部分可以微调，而这些政策的微调可能对于未来具有关键性的影响。中长期预算报告在展示什么是“善”的同时，更是传递了“勿以善小而不为”的理念。第四，中长期预算编制理念，是政府预算最终要实现平衡。政府规模是有限的，不会无限扩张下去。不同的预算报告的区别，在于赤字在多大周期内，以什么样的方式实现平衡。其核心是向市场传达一种理念，作为宏观经济的核心部门，预算平衡是政府的终极目标。编制中长期财政预算并不是美国的个别经验，目前所有OECD国家都已在财政预测的基础上建立起了中期预算框架。

　　实践证明，中长期预算不但能够能够很好地克服年度预算中的短视行为，更能够优化财政宏观调控。逆周期宏观调控是财政政策设计的核心内容，但现实中的财政政策却往往做不到这一点。制定中国的中长期预算和财政中期计划，对于缓解中国的顺周期财政支出，实现逆周期调控具有尤其重要的意义。

　　（作者单位：中国社科院财经战略研究院）