李靖

　　日前有媒体报道山东约2万个自然村空心化，农村建设用地浪费现象非常突出。当前，我国农村“一户多宅”的情况大量存在，随着农村人口大量转移，“空心村”现象日益严重。另一方面，我国工业化、城镇化进程加快，建设用地指标极为稀缺。高效集约用地的要求与宅基地大量闲置之间的矛盾，表明宅基地虽然是资源，但还只是沉睡的资源，需要将其唤醒。

　　闲置宅基地缺乏退出机制。现行体制禁止宅基地入市交易，农户只有通过拆迁才能获取补偿。根据法律，宅基地仅能在村组集体内部流转，出现空心村的村庄，大多是人口外流严重的村庄，宅基地在本村集体内流转缺少流入方，市场没有活力。闲置的宅基地虽然没有收益，但也没有成本，所以在缺乏经济补偿的情况下，农民没有动力退出已有的宅基地。

　　闲置宅基地缺乏盘活主体。从法律主体上来说，只有村组集体具备集体土地所有权人的资格，才能名正言顺地承担有偿收回农村空置房、闲置房的职责，但在村组集体内实现土地资源优化配置的难度大，所以当前大多数村组集体都没有开展相应的工作，没有承担起优化闲置宅基地资源的责任和义务。

　　闲置宅基地缺乏盘活资金。通过土地整理是化解“空心村”问题的一个好办法，但“先补后占”的复垦模式需要大量持续的资金作为支撑。在政府财力有限且复垦指标不予确认、使用、转让的情况下，政府对宅基地退出制度的建立缺少积极性。

　　在新的历史条件下，需要站在统筹城乡发展一体化的高度，以确保农民利益为底线，以改革创新为动力，按照市场化的思路，建立有效的农村宅基地退出和盘活机制，在更广阔的城乡范围内实现“资金”和“土地”两种资源的平衡，促进土地资源的高效集约利用。

　　建立完善的城乡规划引导机制。依据区域城乡一体化规划，编制农村居民点布局规划，对居民点布局、用地空间和服务设施等方面进行总体安排，充分协调和衔接村庄规划和土地利用规划，特别要摸清农村宅基地闲置率底数，为优化闲置宅基地设计出总体方案。在区位条件好、经济发达的地区，利用闲置宅基地资源，统筹推进农业产业园区、工业园区、商贸居住区建设，加快小城镇建设。

　　建立农村宅基地退出补偿机制。整合增减挂钩、宅基地置换、小城镇试点、土地整治等政策，建立健全宅基地退出有偿使用制度。在激励“空心村”村民退出宅基地时，应充分考虑到农民补偿需求的差异性，提供货币、土地和房屋等多种补偿方式，赋予农民自主选择的权利。以保证农民生活水平不降低为最低标准，同时对住房困难和低收入家庭给予保障措施。另外，对于农民自愿腾退宅基地的，应该给予必要的养老、医疗等社会保障保险政策支持。

　　建立闲置农村宅基地收储机制。整村开展复垦整理资金压力大，且协调工作难度大，群众利益诉求复杂。在农村人口快速转移的背景下，应建立类似于城镇土地收购储备制度的农村宅基地收购、储备制度，积少成多，产生规模效应。

　　建立城乡建设用地指标交易机制。在执行“增减挂钩”制度时，为了避免“占耕补劣”现象的发生，应结合农用地分等定级的成果，按照耕地质量折算成标准化的耕地数量指标。宅基地复垦为耕地，特别是在区位条件较差、经济实力较弱的村庄，其经济价值更多地体现在“增减挂钩”的建设用地指标上。只有打通城乡建设用地指标交易的通道，才能吸引资金投入到闲置宅基地的优化利用中来。因此，需要构建“农民退出宅基地——补偿宅基地金给农民——退出宅基地变成集体经营性建设用地——集体经营性建设用地入市”的政策体系，在指标交易中实现闲置宅基地的优化配置。