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中国城市发展新机会窗口已开启

  • 发布时间:2015-05-22 00:32:30  来源:经济参考报  作者:倪鹏飞 李超  责任编辑:罗伯特

  ●中国城镇化的推进必须逐步突破单纯强调经济利益和规模化发展的狭隘理念,摒弃经济利益与政治升迁至上的短视、功利观念。

  ●推进土地资产股权化、农民股东化、权益民主化,着重培育公正、公开及公平的农村土地产权流转的有形市场,使土地可抵押或买卖,积极促进土地产权流转。

  ●中国的西部地区和东北地区在高铁时代来临的背景下有进一步边缘化的隐忧,必须把加快包括高速铁路和机场在内的基础设施建设作为吸引区外和国外资金投资的首要任务。

  2014年,在以“大改革”和“大调整”为基本共识的“新常态”模式下,城市化的快速推进、转型升级的暗流涌动以及产业空间布局调整步伐的加快,为新时期的中国城市发展开启了新的机会窗口。与此同时,以高铁为代表的快速交通网络在东中部地区的全面建设,为扩展城市之间的经济联系提供了便利条件。未来,中国城市的综合经济竞争力、可持续竞争力都将发生重大变化,中国经济的空间格局和城市体系格局也酝酿着变革调整的契机。那些把握转型发展先机的沿海城市、战略性新兴产业和装备制造业集中地区、高铁枢纽等,其竞争力水平在过去的一年获得了不同程度的提升。

  2014年中国城市竞争力总体格局

  从综合经济竞争力格局来看:2014年综合经济竞争力前十位城市主要集中在港澳台地区、东南地区和环渤海地区,依次是:深圳、香港、上海、台北、广州、天津、苏州、北京、澳门、无锡。其中,港澳台地区占3席,东南沿海的内地城市占5席,环渤海地区占2席,广大中西部地区无一城市进入综合经济竞争力十强之列。中部地区排名最靠前的城市武汉列第12位,西南地区排名最靠前的城市成都列第15位,东北地区排名最靠前的城市大连列第18位,而西北地区排名最靠前的西安仅列第33位。区域表现依次是:港澳台、东南、环渤海地区高于全国平均水平,东北、中部、西南和西北地区低于全国平均水平。与2013年相比变化最大的莫过于深圳取代香港跃居综合经济竞争力榜首,无锡取代佛山进入综合经济竞争力十强。在综合经济竞争力十强城市中,天津的综合增量竞争力最高,而澳门的综合效率竞争力优势明显。

  从可持续竞争力总体格局来看:2014年可持续竞争力前十位城市集中在东南地区和港澳地区,环渤海地区相对薄弱,依次是:香港、上海、北京、澳门、深圳、广州、杭州、苏州、南京、厦门。其中,东南地区占7席,港澳地区各占2席,环渤海地区占1席。东北地区排名最靠前的城市大连列第11位,中部地区排名最靠前的城市武汉列第15位,西南地区排名最靠前的城市成都列第18位,西北地区排名最靠前的城市西安列第27位。区域表现依次是:港澳、东南、环渤海地区高于全国平均水平,东北、中部、西北和西南地区低于全国平均水平。虽然香港的综合经济竞争力被深圳赶超,但是相对于内地城市而言,香港的可持续竞争力优势仍然十分明显,在知识城市、和谐城市、生态城市、文化城市、全域城市和信息城市等六大分项竞争力方面,香港的等级排名均较为靠前。杭州、苏州、南京、厦门等四个未进入综合经济竞争力十强的城市,在可持续竞争力上却具有很大优势。

  城市可持续发展面临严峻问题与挑战

  2014年中国城镇化水平已达到54.77%,已经跨越传统意义上的由量变增到质变的临界点(即城镇化率为50%)。而中国经济的长期增长,正经历着由工业化阶段结构性加速向城镇化阶段结构性减速的转型过程。过去以经济增长为核心目标,以外向型工业化为主要动力,以要素投入和规模扩张作为发展方式的传统城镇化模式已不可持续,城市的可持续发展正面临严峻的问题与挑战。主要体现在如下方面:

  城市竞争力的区域分化现象逐步加剧,城市空间分布和规模结构不合理

  在2012-2014年间,虽然中国城市289个地级及以上城市的综合经济竞争力差距呈现出收敛迹象,但是可持续竞争力的变异系数在过去三年内持续扩大,这与中国城市的空间分布和规模结构不合理、与资源环境承载能力不匹配有关。2014年城市竞争力指数数据显示,通高铁的城市,其综合经济竞争力的均值水平要高于未通高铁城市71.15%,其可持续竞争力均值水平要高于未通高铁城市56.91%。高铁时代的到来,如果不能妥善处理区域协调发展问题,可能会进一步加剧城市竞争力的这种“马太效应”。

  城市发展转型正在面临“高端挤压、低端蚕食”的内外压力

  特别是以佛山、东莞为代表的出口加工业城市,当产业和技术的积累程度日益接近西方国家生产和技术的前沿时,就会引发西方国家和跨国公司的警觉,从而进行技术和价值链的封锁挤压。而与此同时,其他“金砖国家”、“薄荷四国”和东南亚国家以及我国的中西部地区的劳动力成本优势和政策优势正在吸引越来越多的FD0I向其进行转移,对东部沿海地区的劳动密集型产业形成了巨大的吸附力。部分出口加工业城市的综合经济竞争力出现小幅下降趋势,转型发展之路正面临阵痛期。

  知识城市和宜商城市建设非朝夕之功,“大众创业,万众创新”任重道远

  大多数城市仍将精力和优惠政策倾向于大企业集团、知名品牌,而对于草根创业和中小微企业融资问题上关注不够。虽然国家在2014年出台了一系列鼓励创业的便利措施,但是创业难、融资难的问题仍未得到根本解决。许多城市政府仍希望更强大的产业政策,数量化的转型指标强力推动转型,加大投资力度来保持经济增长。因此,从国家层面必须改变这种传统发展理念,加快创新驱动的知识城市建设,以效率持续改进来推动可持续竞争力提升。

  造城运动和土地财政难以为继,传统城市发展建设弊端开始凸显

  2014年,许多主张大拆大建、大兴土木的地方主政官员相继落马,宣告了以造城运动和土地财政为核心的传统城市发展建设模式的破产。许多地方长期以来过度依赖土地出让收入和土地抵押融资推进城镇建设,加大了地方政府性债务等财政金融风险。摊大饼式的造城运动,导致了城市通勤距离加大和职住不平衡问题,一定程度上加剧了城市病。

  生态环境问题日益严重,环境治理刻不容缓

  2014年中国城市竞争力指数数据中环境质量的各分项指标得分相对于前两年继续呈现下行趋势。在中央和地方各级政府的重拳治理下,城市环境质量仍未得到很大改善。越来越多的城市居民对当前的城市环境状况不满,改善环境的呼声愈加强烈,媒体也将2015年寄予厚望为中国环保分水岭。但是环境治理的效果仍然取决于各城市政府在多大程度上牺牲经济增长的速度,以及国家层面的生态建设制度框架、生态补偿机制的建立、排污权交易等环境保护和治理的长效机制。

  促进城市可持续健康发展的政策建议

  在“新常态”趋势下,新型城镇化本身已不仅仅是社会转型过程的一部分,而且也将是未来中国应对转型发展诸多挑战的重要战略措施。伴随着2015年国家新型城镇化综合试点工作的全面开展,未来中国的城镇化模式和城市发展转型之路将续写新的篇章。为了促进中国城市的可持续健康发展,特提出以下几点对策建议:

  在正确认识城镇化发展规律的基础上提高城市可持续发展能力

  中国城镇化的推进必须逐步突破单纯强调经济利益和规模化发展的狭隘理念,摒弃经济利益与政治升迁至上的短视、功利观念,坚决杜绝城市规划、城市建设过程中以过度重视规模扩张和外延拓展而忽视城市民生建设、环境建设及人文建设为主要特征的“大跃进”现象,与注重质量型、效率型及可持续型城镇化推进的发展思路相契合。

  为此,重点应从顶层设计与国家战略层面,明确城镇化质量导向,将居民福祉置于优先地位,以不断健全城市功能和社会管理为承接点,形成以改善城镇化质量与提升城镇化效率为核心的发展规划体系。不断完善城市的社会服务功能、公共服务职能以及社会管理能力,妥善解决城乡之间、城与城之间转移人口的就业、教育、住房、医疗、养老等社会问题,向转移人口提供高品质、高质量的教育条件、发展条件以及社会条件,让全体人民充分参与城市经济发展,充分分享城市发展的成果,进而促使新型城镇化目标的实现。

  在突破要素流动障碍的基础上实现关键领域制度创新

  当前,中国要素流动的障碍主要体现在区域之间和城乡之间。要突破这种流转障碍应以推进区域一体化、城乡一体化为突破口,实现基础设施与公共服务的有效对接。从此意义上讲,中国的户籍制度改革不仅要在中小城市层面有效展开和灵活推进,而且要重视外来人口最为集中的大城市和特大城市,有必要按照人口城乡迁移的现实趋势有重点的在户籍政策上选择“居住证制度”、“积分入户”等多样化的户籍政策逐步弱化大城市的户籍限制,把福利制度与户籍身份相剥离,促进符合条件的农村转移人口在城镇落户并享有与当地城镇居民同等的权益。在土地制度方面,要着重培育公平、公正及公开的农村土地产权交易市场和次级市场,通过赋予农民交易使用权,完善农村的土地产权,激活农民土地资产,推进土地资产股权化、农民股东化、权益民主化,着重培育公正、公开及公平的农村土地产权流转的有形市场,使土地可抵押或买卖,积极促进土地产权流转,并建立严格的土地产权保障制度,有效维护城市化进程中失地农民的切身利益。

  在加快基础设施建设的基础上优化城市空间体系

  大力支持和不断加快城市有形基础设施、公共服务、无形服务网络建设,逐步完善高速公路、高速铁路、航道、运输管道、电力输送、网络、排水管网体系及通讯干线所构成的区域性基础设施网络,缩短不同城市间的通勤距离,使城市群内部及各大城市群之间资源与信息流实现共建共享。从城市空间体系的构建来看,中国未来将形成由城市带、城市群、巨型城市、超大城市、特大城市、大城市、中等城市、小城市、小城镇、居民点协调发展的空间格局。在一个比较合理的城市体系中,大城市的主要功能是发展现代服务业、战略新兴产业及高科技产业,尤其是知识密集程度较高的行业,而中小城市则承担大城市衍生出的配套产业,如相关制造业,中小城市还具有连接大城市、城郊及农村的功能。未来一段时间,同城化、集群化、网络化将是城市空间体系建设之重点,交通基础设施建设在城市空间体系的重构中将会发挥巨大基础作用和导向作用。值得一提的是,中国的西部地区和东北地区在高铁时代来临的背景下有进一步边缘化的隐忧,交通基础设施和区位条件成为其经济快速发展和城镇化质量提升的桎梏,故其必须把加快包括高速铁路和机场在内的基础设施建设作为吸引区外和国外资金投资,进而快速融入中国城市空间体系的首要任务。

  在创新驱动和低碳环保的理念下强化城市产业支撑体系

  要根据城市资源环境承载能力、要素禀赋和比较优势,培育发展各具特色的城市产业体系。改造提升传统产业,淘汰落后产能,壮大先进制造业和节能环保、新一代信息技术、生物、新能源新材料新能源汽车等战略性新兴产业。适应制造业转型升级要求,推动生产性服务业专业化、市场化、社会化发展,引导生产性服务业在中心城市、制造业密集区域集聚;适应居民消费需求多样化,提升生活性服务业水平,扩大服务供给,提高服务质量推动特大城市和大城市形成以服务经济为主的产业结构。与此同时,未来中国城市发展必须牢固树立低碳文明、生态文明、绿色文明理念,提高清洁生产技术、能效的技术、节能减排技术、新能源的研发技术以及碳中和技术,依靠低碳技术发展城市产业经济、生态经济、循环经济和绿色经济。

  构建促进城市可持续竞争力提升的长效机制

  从近十年来城市可持续发展过程中暴露的主要问题来看,完善城市可持续竞争力提升的长效机制应重点着眼于以下三个方面:其一为生态环境保护机制。要逐步将资源消耗、环境损害、生态效益纳入城镇化发展评价体系,完善体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制;对不同主体功能区实行差别化财政、投资、产业、土地、人口、环境、考核等政策;加快自然资源及其产品价格改革,全面反映市场供求、资源稀缺程度、生态环境损害成本和修复效益;建立和完善严格监管所有污染物排放的环境保护管理制度,独立进行环境监管和行政执法,严格环境影响评价制度,加强突发环境事件应急能力建设,完善以预防为主的环境风险管理制度,对造成生态环境损害的责任者严格实行赔偿制度,依法追究刑事责任。其二为土地使用制度。探索实行城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩政策,实行增量供给与存量挖潜相结合的供地、用地政策,提高城镇建设使用存量用地比例;在符合规划和用途管制前提下,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价,建立农村产权流转交易市场,推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。其三为资金保障机制。要加快财税体制和投融资机制改革,创新金融服务,放开市场准入,逐步建立多元化、可持续的城镇化资金保障机制。加快推进房地产税、土地税、资源税、环境税,并以此为基础建立健全城市财税体系,一方面可以解决城市建设资金过度依赖土地财政的问题,另一方面可以有效发挥财税制度在资源和环境保护中的杠杆作用。

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