■决策视野

　　北京市较早地开始了发展循环经济的探索，在发展循环经济、建立健全循环经济制度体系方面做了大量工作，已经具备了一定基础。但按照《加快发展循环经济的若干意见》中生态环境发展及中央对京津冀一体化的新要求，北京循环经济及其制度建设仍面临巨大挑战。北京循环经济制度体系需进一步完善。

　　在人类经济制度变迁过程中，随着经济类型与生产模式的演变，逐渐出现了环境污染、垃圾围城、土地沙化等资源环境问题，解决这类问题迫切需要发展循环经济。

　　北京是中国政治、经济和文化的中心，作为国际化大都市，它面临着巨大的资源和环境压力。北京虽制定并出台了多项发展循环经济的法律法规和标准，但能源消耗大、城市垃圾多、环境恶化等情况在北京仍相当严重。

　　现行经济制度体系以激励和维护市场动力为核心。但是解决自然资源使用不当，实现资源环境的可持续发展恰恰是市场动力失灵之处。因此，循环经济需要以新的制度安排来推进新的经济发展，必须遵循循环经济的目标导向，以制度创新为根本动力，深化经济体制机制改革，在弥补市场失灵的前提下有效发挥市场和政府两种作用，才能取得良好成效。

　　垃圾围城是北京循环经济发展之痛

　　自2008年至今，北京市的固废年产生量不减反增，生活垃圾、餐厨垃圾、建筑垃圾、污泥、园林废弃物五类固废产生总量近5500万吨。“垃圾围城”已成为困扰北京生态文明建设的一大难题，也是北京市循环经济发展面临的突出问题。

　　第一，生活垃圾领域存在的问题。未来垃圾处理能力仍不足，处理结构不合理；设施运行管理仍不完善，设施对周边环境的影响仍然存在；生活垃圾处理设施建设面临较大阻力。

　　第二，餐厨垃圾领域存在的问题。餐厨垃圾处理能力不足，现有处理设施处理能力仅为770吨/日，仅为产生量的30%左右；建成设施运行负荷较低，实际处理能力不足产生量的10%；餐厨垃圾处理技术单一。

　　第三，建筑垃圾领域存在的问题。消纳总量受限，可持续性差；资源化利用尚在起步阶段；收集运输市场发展无序；简易堆填造成较大环境风险；产品生产和销售缺乏规范和保障。

　　北京的固废处理制度出了什么问题

　　从本质上说，循环经济是一种由新的制度安排主导而发展起来的新的经济模式。因此要把握循环经济的发展规律，就必须从制度变迁这一主要推动力入手，深刻认识制度与循环经济的关系，才能有效推动其发展。

　　近年来，北京在生活垃圾、餐厨垃圾、建筑垃圾、污泥、园林废弃物等方面制定并出台了50多项法律法规和标准，已经初步建立起固废处理制度体系。但是，北京的固废处理制度体系存在一定程度的缺陷，缺乏制度设计与执行层面的创新，主要表现在以下四个方面：

　　一是十年来减量化效果较差，说明在垃圾处理的制度体系中，减量化制度设计并不到位，没有发挥出制度的约束性作用。只有把减量化原则贯穿于垃圾产生的源头、分类、运输及末端处置的各个环节，才能从根本上控制需要处理的垃圾总量。

　　二是静脉产业发展缓慢，产业准入门槛较高，说明在制度设计层面对静脉产业重视不够，抑制了静脉产业发展。静脉产业，即资源再生利用产业，将生产和消费过程中产生的废物转化为可重新利用的资源和产品，实现各类废物的再利用和资源化的产业。目前固体废物管理政策法规等制度多是从政府垃圾管理工作角度出发，仅注重部分环节的安全性和高效性，而对真正推动资源循环利用的静脉产业重视不够，导致缺乏发展静脉产业的顶层设计。

　　三是固废领域市场化程度较低，民企参与度不高，说明制度体系中激励民营企业的制度比较欠缺。静脉产业的发展需要广泛的社会力量参与。当前建筑和餐厨垃圾的收运、处理处置过程基本均为国有企业负责，民营企业寥寥无几。

　　四是投资需求缺口较大，投资供给严重不足，说明制度体系中缺乏吸引金融机构投资的引导机制。现有的投融资制度安排中，除政府和大型国企以外缺少引导和激励其他投资主体和商业化融资的有效手段，不能将经济快速增长积累起来的社会资金引向静脉产业或再制造业，无法满足静脉产业多样的和日益增长的投资需求。

　　北京固废循环经济制度该怎么建

　　北京市政府和有关部门应在以下四个方面部署相关工作：

　　第一，建立以减量化为核心，以面向企业的限制型制度为主，面向公众的激励型制度为辅的循环经济制度体系。按照减量化、再利用、资源化的原则对企业在生产、流通环节产生的固体废物进行严格限制，针对各行各业的实际情况，建立规范的标准体系，制定具体的惩罚措施，并结合执法条件提出明确可执行的监管措施。对个人要提倡激励型措施，鼓励个人从事相关服务行业，对倡导节约和履行循环经济义务的公民给予适当奖励。

　　第二，大力发展静脉产业各个环节，发挥市场机制作用提高固废资源化利用率。在资源的再生和利用环节，政府应提供一系列的基础性制度安排。在公共品的供给上，政府可以采取服务外包模式，引导社会力量投入其中，提高公共资源的利用效率；在有稳定收入来源的资源再生产环节，可以采用PPP模式（公私合作），加大对静脉产业的投入力度；在特许经营的静脉产业领域，要加大政府监督执法的力度，保证其有序发展。

　　第三，通过合理的制度设计，使固废处理成为新的创业和投资领域。由政府主导构建静脉产业投融资制度体系，充分发挥制度引导性。一是加大财政投入力度，发挥政府财政资金的引导效应，撬动更多社会资本参与其中。二是针对不同的静脉产业领域，制定与其相适应的投融资措施，以实现其多样化的融资需求，同时借由丰富的金融资本，吸引各类机构参与固废领域相关产业的创业投资。三是建立必要的风险分担和补偿机制，降低各类社会资本投入的风险，增强其投入积极性。

　　第四，通过利用新经济时代社交化的开放态度，充分调动公众积极性，最大程度的提高公众参与程度，促进首都循环经济发展。利用社交化平台公开首都循环经济发展与环境保护的相关信息，发挥媒体和公众的监督作用，以社会热情助推循环经济制度体系与执行机制的不断完善。（作者单位：北京市长城企业战略研究所）