为应对愈演愈烈的难民危机，欧盟委员会日前公布一揽子行动计划，希望28个成员国共担责任，按照欧盟设定的配额收留难民。然而，这一强制分配难民安置指标的提议，在欧盟成员国之间存在很大分歧。有分析称，该提议能否成为最终政策，要看各成员国的“脸色”。

　　既有紧急措施，又有长远规划，希望开出标本兼治药方

　　不久前发生在西西里海峡的严重海难，再度使北非难民偷渡问题成为舆论关注的焦点，欧盟的“不作为”备受各方诟病。

　　5月13日，欧盟委员会在布鲁塞尔举行会议，宣读了应对难民危机的最新计划。有分析认为，该计划是目前为止欧盟对难民危机做出的最全面、最实际的反应，体现出欧盟对该问题的重视和彻底解决的政治意愿。

　　欧盟外交与安全政策高级代表莫盖里尼在新闻发布会上说：“我们要按照国际法的规定，共同分担挽救生命的责任，并打击蛇头和偷渡组织。”随后欧盟委员会主管移民、内部事务与公民事务的委员阿夫拉莫普洛斯解释了欧盟即将采取的具体措施。

　　紧急措施主要包括：强化对非法移民活动的打击力度，今明两年将欧盟边境管理局的行动经费提高3倍，增加对“前线”国家的资金支持，启动难民安置配额机制等。“前线”国家指承受难民危机压力最大的3个南欧国家——意大利、马耳他和希腊。这些国家是难民进入欧洲大陆的第一站，根据欧盟难民政策，收容难民的责任首先由难民最早抵达的国家承担。

　　长远规划有四大相互影响的“支柱”政策，分别为减少非法移民数量、加强边境管理、制定更为有效的欧盟共同难民收容政策、出台新的欧盟移民政策。莫盖里尼表示，长远规划的目的是为了根除难民不断涌入的根源。

　　有的明确反对，有的强烈支持，成员国对配额态度不一

　　据悉，该行动计划将在6月底举行的欧盟峰会上投票表决。有分析指出，经过最近一段时间的协商，欧盟成员国对该计划多项内容基本达成共识，目前分歧最大的是强行摊派难民安置指标。

　　阿夫拉莫普洛斯在新闻发布会上强调，应对难民问题的一个关键因素是安置，“我们已经制定了基于客观、可量化和可核查的配额标准。这些标准是：人口规模和国内生产总值、申请避难的人数、已安置人员的数量和失业率等。”欧盟委员会计划今年5月底提出一个临时配额机制，明确在欧盟范围内需要受到保护的人，并将在2015年底出台永久性难民配额方案。

　　“目前欧盟成员国对难民的接纳政策松紧不一，没有体现成员国之间公平参与解决难民危机的原则。”欧洲移民政策研究所所长伊丽莎白·克里特在接受本报记者采访时表示，此次欧盟提议成员国按配额“认领”难民是对现行难民安置政策的一种矫正，对于解决难民问题有积极意义，但由于各成员国政治、经济和文化存在不同，对这一提议存在很大分歧。

　　本报记者在采访中了解到，对于绝大多数难民而言，德国和北欧国家才是其心中最终的目的地。根据欧洲统计局公布的相关数据，2014年欧盟成员国共接纳62.6万难民，其中德国接纳的难民最多，达到20.2万人，其次分别为瑞典、意大利、法国、匈牙利等国。英国是接纳难民数量最少的国家之一，仅接纳了3.1万。如果按照目前透露的配额方案，英国收容难民的指标将是去年接纳难民数量的一倍，达到6万名。目前，英国、爱尔兰、匈牙利和斯洛伐克明确反对该提议，德国、意大利等国家则力挺该提议。

　　意大利内政部日前公布数据显示，意大利2015年至今已经收容了3.3万名由海路偷渡的北非难民，而全年可能将有17万至20万北非难民抵意，较2014年上涨30%—40%。如何安置逗留在意大利境内的难民，是意大利政府难以独立解决的难题。

　　一名救助中心的负责人对本报记者透露，很多难民不仅焚毁了自己的护照，甚至还采取用强酸洗去手上指纹的极端方式，抗拒救助中心对其进行登记。这也使意大利强烈支持按照配额收容难民的提议。

　　英国反对欧盟委员会要求其成员国按配额比例收容难民的提议。在英国看来，这样的提议“有失公允和平衡”，客观上损害了英国的利益。内政大臣特雷莎·梅强调指出：“不问底细地对这些难民提供庇护只会鼓励更多人铤而走险”。

　　从“协调员”到“指挥员”，欧盟需要体制创新

　　难民治理是欧盟移民管理政策的一部分，欧盟的移民管理是从制定统一的移民政策开始的，但由于各国把移民政策看作是维护本国主权的核心利益之一，迟迟不肯让渡移民治理权，便形成了缺乏外部强制力的一种欧盟移民政策磋商机制。

　　“难民治理问题凸显了欧盟体制的短板，那就是一个超国家政体对成员国的约束无力。”欧盟主流媒体之一《欧盟观察家》最近载文称，欧盟关于难民安置的提议最终要看各成员国的脸色，如果英国等国家坚决反对，该提议就不会成为欧盟统一的难民政策。“欧盟在涉及泛欧盟的议题上只是一个协调员，还不是指挥员。如果不能改变这种角色定位，欧盟就很难有大的作为。”

　　有分析指出，新形势呼唤欧盟出台新的移民政策，新的统一的更有力的移民政策考验着成员国的利益观，看他们在国家利益和欧盟地区利益之间作何取舍。也有分析认为，无论作何取舍，欧盟成员国自身根本无法应对日益严重的非法移民和难民问题，欧盟一体化移民治理模式在所难免。欧盟委员会第一副主席弗兰斯·蒂默曼斯表示，“我们无法接受有的人一边喊着‘快救救地中海上即将死去的人们’，一边又对地中海难民救上岸之后的处置方案保持沉默。”

　　(驻比利时记者 任彦 本报驻意大利记者 韩秉宸 本报驻英国记者 黄培昭)