近日，世界银行发布了《东亚变化中的城市图景：度量十年的空间增长》报告，称东亚城市扩张刚刚开始，但发展迅猛，且呈碎片化趋势。快速城市化给东亚地区带来诸多挑战，为此，世界银行建议城市政策制定者在推动城市化过程中注重城市发展的包容性和可持续性。

　　为未来的城市扩张做好准备

　　对下中等收入国家，政府应为未来的城市扩张做好准备。2000年至2010年间，东亚地区城市化的面积达2.8万平方公里。目前东亚地区城市化率仍然低于50%。这意味着，未来几十年内这些国家仍需为城市扩张准备充足的土地。下中等收入国家的政府在推进城市化进程中扮演重要角色，对这些国家来说，须谨防城市化进程中缺乏规划、碎片化和低效率等风险。

　　对上中等收入国家，政府应提高城市土地的使用效率。城市边缘闲置土地的取得成本较低，但道路、供水等基础设施投资所需不菲，是政府的财政负担。

　　确保经济高效的城市化

　　东亚地区各国政府逐渐意识到城市化对经济增长的重要作用，因此开始积极制定城市化战略。其中一个重要的挑战是，如何在一系列城市中增加公共投资，以培育经济活动的多样性。中央政府和地方政府合理地分配资源，以协调的方式推进城市群的发展至关重要。此外，应鼓励不同规模的城市发展不同类型的产业。

　　城市群内不同规模城市的分工协作，可使整个城市群受益。一般而言，大城市具有规模经济等优势，聚集了更多的高技术人才，有利于发展服务业和高技术制造业。而中小城市由于地价便宜，有利于发展低端制造业。合理的产业布局有利于提升城市群整体的经济效益。

　　政府应支持在中小城市投资。中小城市是推进城市化的主力。例如，在越南，虽然制造业的就业人口仍大量集中于大城市。但1999年至2009年间，中小城市制造业的就业人口增速明显高于大城市。

　　增强城市的包容性

　　合理的空间规划可以给人们提供良好的发展机会和舒适的生活环境，减少城市化过程中出现的不平等问题。城市化的模式是影响城市贫困人口发展机会的重要因素。

　　合理的空间规划，有助于人们将节省的时间用在工作上以赚取更多的收入，节省的路费或其他费用可用在购买食品和接受教育上。研究显示，在通勤距离短、交通费低的地区，人们更有发展的动力；通勤距离越短，人们的幸福感越高。如越南首都河内，人们通常生活在他们工作的地方，而印尼雅加达的通勤时间通常要数小时。

　　让城市新移民更好地融入城市生活有助于增强城市的包容性。2000年至2010年，已有2亿人口成为城市新移民。这些新增人口都面临着新的产业、新的生活方式，脱离了传统的社交网络和经济支柱，难免会有不适应。

　　促进可持续的城市化

　　虽然人口高密度有利于城市的可持续发展，但对人口密度已经很高的东亚城市而言，继续简单地提高人口密度显然不是好的选择。

　　城市的可持续发展，需要合理的人口密度，同时使人口密度与工作地点、公共服务和交通基础设施相适应，形成一个适宜步行的宜居环境。合理选址和交通网络的协调可以减少人们的出行数量，缩短人们的出行路程。人们可以采用步行和自行车等非机动车的交通方式出行，更多地利用公共交通，从而可以减少碳污染。尽管东亚国家的汽车保有量在快速增加，但与发达经济体相比，人均汽车保有量还相对较低，这意味着东亚城市有机会以一种相对低碳的方式推进城市化。

　　人口密度或容积率不是城市可持续发展的惟一标准。基础设施的互联互通，出行是否便利，以及公共交通能否便捷使用也是城市可持续发展的重要内容。

　　公共交通是便捷的、人们负担得起的交通工具，公共交通应与土地使用相协调，这样可以减少通勤时间和碳排放。如果交通道路与人口中心、工作地点和其他重要的目的地相互协调，交通路网可以提升土地价值。

　　随着人均国民收入的增加，城市的人口密度可能稳定下来，并有可能在未来几十年随着机动车保有量和人均居住面积的增加而回落。特别是城市人口密度较低的马来西亚和蒙古，政府需要增加或维持一定水平的人口密度，避免人口低密度城市扩张的环境成本和服务的低效率。

　　克服都市碎片化

　　未来几十年东亚地区城市的繁荣，很大程度上取决于各城市群能否有效地进行政策协调。例如，菲律宾马尼拉城市群包括7个省份的85个城市，日本大东京城市群涵盖7个县240个城市。虽然各个市政府都承担提供公共交通、医疗卫生、教育等公共服务的职能，但城市群内各个城市之间，交通基础设施等公共服务的覆盖面和水平都很不均衡。

　　对政府而言，解决城市交通、土地和房地产方面的挑战刻不容缓。但事实上，如果仅在城市群内单独某一城市采取措施，很可能带来新的问题或使现有问题加剧。解决城市群政策协调问题并不容易，其中部分城市可能存在基础设施赤字，低于城市群的整体水平，相关政策难以在该市推行，从而拉低整个城市群的发展进程。

　　解决都市碎片化问题无完美的模式可循，灵活的治理模式是必要的，这样既能解决城市的发展问题，也能很好地满足市民不断变化的需求。（财政部亚太中心编译)