钟钰

　　为积极完善粮食等重要农产品价格形成机制，发挥市场配置资源的决定性作用，2014年我国按照市场定价、价补分离的原则在东北地区（三省一区）启动大豆目标价格补贴试点。依照国家有关部门的部署，目标价格政策的实施工作已经在试点地区全面、有序展开，各省份研究制定了目标价格改革试点工作方案的实施细则，正抓紧落实大豆目标价格改革试点任务。

　　2014年11月，财政部颁布《关于大豆目标价格补贴的指导意见》，提出“试点省（区）应根据本地实际情况选择确定补贴方式，具体可选择按实际种植面积、产量或销售量补贴”。由于同一地区因种植客观条件不同，亩产相差往往也较大，准确统计各农户产量的工作任务很重，还易引起纠纷。因此，从各地发布的实施方案内容来看，对生产者兑付目标价格补贴时都依照“实际种植面积”给予补贴。期间要由大豆种植农户向村委会上报种植亩数，并由后者进行完全统计并进一步上报。由于申报面积越大，补贴总额越多，农民有着强烈的经济动机扩大实际播种面积申报数以获取补贴。此外，农户数量多，规模小且分布不集中，导致在核定农户相关信息过程中，操作难度大、执行成本高。笔者所在的课题组调研时村干部反映，如要核查农户实际种植大豆面积，亩均成本1.5元左右，整个试点地区就需要大约5000万元，还不包括省市县成立工作组的其他支出，这是一笔很大的额外开支，国家也没有按照成本拨付配套工作经费。2015年中央“一号文件”中针对目标价格工作，明确提出要“完善补贴方式，降低操作成本”。而现在的操作核实方式比较费时费力，不仅要当年核查面积，而且往后年年要核查，这对于基层部门意味着很大的工作量和开支。因此，精准核定种植面积是有效目标价格政策的重要环节，也是关乎政策能否取得成功的关键因素。

　　目标价格制度改革秉承市场化改革的趋向，在实施过程中也要注重借鉴相关经济规律，并灵活采用市场化手段，解决政策执行成本高的问题，以在确保政策效益得到提升的同时降低政策执行成本，并逐步提高补贴政策的精准性。豆农与政府之间存在严重的信息不对称问题，前者掌握着包括其自身的大豆实际种植面积在内的完备信息。如果豆农虚报种植面积，可最大限度地增进自身效益，从而降低其他种植者的补偿额度或福利，导致政策刺激效果的分布不均。事实证明，政府在监督信息不对称的过程中付出了较大的成本，以规避道德风险。采用的解决方法以信息核实为主，以增强法制宣传、加大惩罚力度等为辅，这也取得了一定的成效。但是否存在更为节约的解决方式呢？一种直接且有效的办法是分摊道德风险的成本，即要求豆农承担一定的政策风险，以防范其投机行为。思路是，构建我国粮食（大豆）目标价格保险政策机制。目标价格补贴和目标价格保险是目标价格制度的两种具体表现形式，但在操作方式上存在差异，前者由政府部门直接运作进行差价补贴，后者则由政府代理人专业保险机构运作。实行目标价格保险可达到三重目标：一是政策效率高，保险机构直接兑付给农民，不发生任何中间损失，操作极为简便；二是降低政策操作成本，提高执行效率；三是更好地让市场机制发挥作用，从而实现资源利用的最佳效果。

　　我国可以在当前的目标价格制度框架下，对其进行结构性升级，主要是将“补贴”与“保险”的性质相结合起来，形成适用于我国国情的目标价格补贴计划。目标价格保险要求参与目标价格计划的豆农在播种一段时期后填报播种面积时支付与面积大小相关的费用，即通过支付一定成本的保费来锁定收获期后的目标价格。目标价格保险利用政策性农业保险体系，对粮食价格进行风险管理。豆农申报的播种面积越大，则其所承担相应的保费也越多。当市场价格低于相关政府设定的目标价格，国家将对农户面临的农产品价格风险通过保险机制予以规避、补偿，通过价格保险设计来实现政策目标；反之则不进行补偿。如此能免于对播种面积组织全方位核查，可选择抽查方式验证填报面积的可靠性，以大幅降低政策操作成本，甚至通过保险精算设计进一步规避道德风险带来的面积虚报。虽然交纳保费相对增加了豆农的成本，但并一定会降低其种植收益，譬如政府可以对保费给予适当补贴，从而保证豆农种植收益不减少。总之，目标价格保险利用保险机制，对农产品价格进行风险管理。目标价格制度的提出正当其时，也是农产品价格市场化改革的重要一步；而在实际执行过程中，仍需以市场为主、政府为辅为方针灵活运用市场化手段去解决相应的问题，而非受制于传统的行政化思维模式。

　　（作者单位:中国农业科学院农业经济与发展研究所）